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關(guān)于人民調(diào)解銜接民事訴訟調(diào)解地再思考 -調(diào)查報(bào)告
在《關(guān)于人民調(diào)解銜接民事訴訟調(diào)解的思考》一文中，筆者提出，人民調(diào)解銜接民事訴訟調(diào)解，能夠?qū)崿F(xiàn)雙方工作資源共享、工作相互促進(jìn)、達(dá)到互利互惠目的。具體說(shuō)，就是通過(guò)銜接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化；另一方面，人民調(diào)解組織通過(guò)參與民事訴訟調(diào)解，強(qiáng)化業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高調(diào)解業(yè)務(wù)水平。雙方各得其所，最終實(shí)現(xiàn)雙方辦案法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)銜接要解決“指導(dǎo)部門要有想法；實(shí)現(xiàn)銜接要有辦法；具體作為要有章法”等三個(gè)方面的問題�，F(xiàn)在據(jù)筆者掌握的情況和資料看，實(shí)現(xiàn)銜接不但可能而且非常必要且十分緊迫。 一、最高法院出臺(tái)的兩個(gè)規(guī)范性文件使得銜接成為可能 首先是《最高人民法院關(guān)于落實(shí)23項(xiàng)司法為民具體措施的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。2004年８月，最高人民法院在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)上提出了23項(xiàng)司法為民具體措施并形成《意見》。全國(guó)各級(jí)人民法院緊密結(jié)合實(shí)際，針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，針對(duì)司法大檢查中查擺出來(lái)的問題，制定落實(shí)司法為民、扎扎實(shí)實(shí)為人民群眾辦實(shí)事的具體措施。其中，《意見》第十七條的內(nèi)容就是：加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解組織的指導(dǎo)，提高人民調(diào)解工作質(zhì)量。其具體表述是：“加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解組織的指導(dǎo)，提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量，是多渠道解決矛盾糾紛的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。人民法院要按照最高人民法院、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》和最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的若干規(guī)定》的精神，加強(qiáng)對(duì)新情況、新問題的調(diào)查研究，進(jìn)一步研究完善銜接訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的工作方式，注意引導(dǎo)群眾重視人民調(diào)解的作用，積極以簡(jiǎn)捷經(jīng)濟(jì)的方式化解矛盾糾紛。要積極配合當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T，采取多種方式、多種途徑，對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高人民調(diào)解員的法律知識(shí)水平和調(diào)解糾紛的技巧�！薄兑庖姟返谑邨l明確提出了“進(jìn)一步研究完善銜接訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的工作方式”的工作要求，使得兩種調(diào)解的銜接有了依據(jù)，不再只是原本司法行政一家的向往和盼望。 其次是《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》。）2004年８月18日，最高人民法院審判委員會(huì)第1321次會(huì)議通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》（法釋〔２００４〕１２號(hào)）中第三條第一款規(guī)定：“根據(jù)民事訴訟法第八十七條的規(guī)定，人民法院可以邀請(qǐng)與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織，和具有專門知識(shí)、特定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個(gè)人協(xié)助調(diào)解工作�！钡诙钜�(guī)定：“經(jīng)各方當(dāng)事人同意，人民法院可以委托前款規(guī)定的單位或者個(gè)人對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以確認(rèn)�！睂�(duì)于經(jīng)基層人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的《調(diào)解協(xié)議書》，當(dāng)事人一方不服訴訟到法院的，原調(diào)解糾紛的基層人民調(diào)解委員會(huì)就成為“與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織”，他們可以被人民法院邀請(qǐng)，協(xié)助進(jìn)行調(diào)解工作。不但能夠協(xié)助進(jìn)行調(diào)解，而且，根據(jù)第二款規(guī)定的有關(guān)精神，在協(xié)助調(diào)解人調(diào)解下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，人民法院也依法予以確認(rèn)。如此一來(lái)，它為基層人民調(diào)解委員會(huì)協(xié)助法院從事訴訟調(diào)解工作開辟了十分廣闊的空間，基層人民調(diào)解委員會(huì)參與法院訴訟調(diào)解工作前景光明。 根據(jù)以上精神，我認(rèn)為，司法行政和法院兩家聯(lián)手共創(chuàng)大調(diào)解局面的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性接觸和磋商，共同磋商和制定實(shí)施人民調(diào)解與訴訟調(diào)解相銜接的具體工作意見。 二、人民調(diào)解銜接訴訟調(diào)解工作刻不容緩 在人民調(diào)解實(shí)際工作中，調(diào)解人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平亟待提高。而作為對(duì)人民調(diào)解工作有指導(dǎo)義務(wù)的人民法院及其人民法庭，在實(shí)現(xiàn)銜接后就能更方便地履行職責(zé)，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深入探索研究，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)指導(dǎo)工作。依法調(diào)解是人民調(diào)解工作的生命所在。對(duì)平等主體之間的民事糾紛，人民調(diào)解組織怎樣才能找準(zhǔn)雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有針對(duì)性地做好雙方的思想工作？怎樣才能找準(zhǔn)雙方利益平衡點(diǎn)，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議？怎樣才能找準(zhǔn)法理與情理融合點(diǎn)，綜合發(fā)揮法律與道德規(guī)范的雙重作用？諸如此類的許多問題急需人民法院的指導(dǎo)和幫助。雖然引導(dǎo)當(dāng)事人依法達(dá)成調(diào)解協(xié)議是人民調(diào)解工作的最終目的，但在調(diào)解協(xié)議書使用過(guò)程中，還存在著許多問題。有形式上的，有實(shí)質(zhì)上的，問題不一。我們寄希望于人民調(diào)解銜接訴訟調(diào)解，就是想借力更好地解決工作中的一些問題。 三、人民調(diào)解銜接訴訟調(diào)解工作需要解決兩個(gè)問題 首先是銜接的范圍問題。人民調(diào)解銜接訴訟調(diào)解，是否僅限于起訴到法院的《人民調(diào)解協(xié)議書》？還是像司法行政部門所期望的那樣：人民法院在民事審判工作中，堅(jiān)持先行調(diào)解理念，將調(diào)解貫穿于工作全程始終，并將調(diào)解工作向前延伸，注重發(fā)揮人民調(diào)解的作用？對(duì)于未進(jìn)入訴訟程序的民事案件的銜接，以及基層人民調(diào)解組織對(duì)已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的民事案件的參與，這兩者是否都有可能？能達(dá)到什么必須經(jīng)過(guò)雙方的充分磋商和討論才能確定。 其次是銜接的方式問題。以什么方式實(shí)現(xiàn)銜接呢？筆者認(rèn)為，無(wú)非有兩個(gè)渠道：一是作為普通被邀請(qǐng)人員，二是作為人民陪審員。如果作為普通被邀請(qǐng)人員參與調(diào)解工作，不存在什么問題。但如果作為人民陪審員參與具體審判工作，就存在一個(gè)身份問題。當(dāng)然，一般的村居調(diào)委會(huì)人員擔(dān)任人民陪審員不存在身份問題，只要符合2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）第四條的規(guī)定即可。即：公民擔(dān)任人民陪審員，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；（二）年滿二十三周歲；（三）品行良好、公道正派；（四）身體健康。擔(dān)任人民陪審員，一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)�？埔陨衔幕潭�。但街鎮(zhèn)的調(diào)委會(huì)主任和首席人民調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員就存在明顯身份問題。因?yàn)楦鶕?jù)《決定》精神看，第五條明確規(guī)定有：“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的工作人員和執(zhí)業(yè)律師等人員，不得擔(dān)任人民陪審員�！钡膬�(nèi)容。除此之外，因犯罪受過(guò)刑事處罰和被開除公職的人員不得擔(dān)任人民陪審員。 根據(jù)我市基層調(diào)委會(huì)組織建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，街鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)主任和首席人民調(diào)解員通常由司法所長(zhǎng)擔(dān)任，而司法所長(zhǎng)本身是司法行政機(jī)關(guān)工作人員，絕大多數(shù)人是機(jī)關(guān)公務(wù)員，屬于《決定》第五條明令禁止的人選內(nèi)容。這一身份沖突如何解決？或者可以以街鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)主任和首席人民調(diào)解員的面目出現(xiàn)，而忽略其真實(shí)和實(shí)質(zhì)性身份？這同樣需要通過(guò)兩家的充分協(xié)商和討論才能定度。 是否可以利用工作便利做變通規(guī)定？因?yàn)椋嗣衽銓弳T的身份與資格確定，司法行政機(jī)關(guān)有一定發(fā)言權(quán)。《決定》第八條規(guī)定：“符合擔(dān)任人民陪審員條件的公民，可以由其所在單位或者戶籍所在地的基層組織向基層人民法院推薦，或者本人提出申請(qǐng)，由基層人民法院會(huì)同同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，并由基層人民法院院長(zhǎng)提出人民陪審員人選，提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。” 司法行政機(jī)關(guān)是否可以充分利用這一便利和權(quán)利？這一切還不得而知！
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