政府債務(wù)風(fēng)險分析 -調(diào)查報告

時間：2022-04-25 16:55:04 調(diào)查報告我要投稿

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政府債務(wù)風(fēng)險分析　　最近，我們對全市政府債務(wù)情況進(jìn)行了一次全面調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明：目前，各級政府負(fù)債已經(jīng)非常沉重，單位負(fù)債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決。　　一、債務(wù)現(xiàn)狀　　從調(diào)查的情況看，我市政府負(fù)債數(shù)大面廣，形勢嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面：　　1、負(fù)債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務(wù)總額達(dá)到121.94億元。從債務(wù)來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內(nèi)債務(wù)115.04億元，占94.34%；從債務(wù)主體看，本級政府負(fù)債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負(fù)債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負(fù)債20.25億元，占16.61%；從債務(wù)層次看，市本級負(fù)債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負(fù)債87.43億元，占71.70%。　　2．逾期債務(wù)多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務(wù)達(dá)到86.4億元，占債務(wù)總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務(wù)逾期主體看，政府債務(wù)逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務(wù)逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務(wù)逾期7.24億元，占5.94%。　　3、債權(quán)數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全市政府債權(quán)只有9.65億元，為債務(wù)總額的7.91%，債權(quán)債務(wù)嚴(yán)重不對稱，而且，9.65億元政府債權(quán)中，呆帳有3.86億元，真正有效債權(quán)只有5.79億元。　　4、還債壓力重。2004年，我市一般預(yù)算收入只有21.52億元，面對高達(dá)121.94億元的政府債務(wù)總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務(wù)后，當(dāng)前要償還的債務(wù)仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務(wù)本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。　　二、債務(wù)成因　　形成巨額政府債務(wù)的原因是錯綜復(fù)雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：　　1、財政收支缺口轉(zhuǎn)移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責(zé)任加速呈現(xiàn)三個轉(zhuǎn)移傾向，最后反映為債務(wù)的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責(zé)任向下級轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責(zé)任向部門轉(zhuǎn)移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉(zhuǎn)，而那些沒有收費職能的部門就難以為續(xù)，導(dǎo)致舉債行為。我們調(diào)查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。　　2、各種政策風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進(jìn)，社會經(jīng)濟(jì)運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉(zhuǎn)移成財政的負(fù)擔(dān)。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達(dá)到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達(dá)6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風(fēng)險貸款。為了化解地方金融風(fēng)險，維護(hù)社會穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778　　萬元，申請清理農(nóng)村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務(wù)，這些年來，全市財政先后籌資25　　億元支持企業(yè)破產(chǎn)、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負(fù)債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務(wù)教育投入負(fù)債。1996年至1999年，為了確保義務(wù)教育達(dá)標(biāo)驗收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政無力投入資金，普遍采取了負(fù)債搞學(xué)校建設(shè)的做法，但實行農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達(dá)7.92億元的義務(wù)教育負(fù)債最終成為地方政府的負(fù)擔(dān)。　　3、基本建設(shè)舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，加快工業(yè)化進(jìn)程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內(nèi)也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設(shè)項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負(fù)債。這些年來，我市累積的城市建設(shè)負(fù)債達(dá)到25.41億元，交通建設(shè)負(fù)債達(dá)到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達(dá)標(biāo)負(fù)債還沒有消化的情況下，又大搞高中學(xué)校建設(shè)工程，僅兩年來高中建設(shè)就負(fù)債7個多億，其中有3個縣一中建設(shè)負(fù)債超過1個億�，F(xiàn)在這些高中建設(shè)負(fù)債雖然暫時還不要財政承擔(dān)，但由于負(fù)債很大，很多學(xué)校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調(diào)整，這些債務(wù)最終還是要不可避免地落到財政頭上。　　4、財政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內(nèi)普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導(dǎo)機(jī)制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉(zhuǎn)化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，進(jìn)一步誘發(fā)和增加了政府負(fù)債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機(jī)構(gòu)，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動到行政事業(yè)單位，導(dǎo)致財政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調(diào)資等因素，財政供養(yǎng)人員經(jīng)費從4991萬元劇增到15954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財政不堪重負(fù)。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達(dá)到6182萬元。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財務(wù)大檢查看，一些單位財務(wù)管理無序，財政支出無度，開支無計劃、無標(biāo)準(zhǔn)、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。　　5、債務(wù)控制機(jī)制缺失。盡管一些地方政府債務(wù)風(fēng)險問題已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步，但仍沒有引起政府及有關(guān)部門的足夠重視，缺乏對債務(wù)風(fēng)險的有效防范和管理，政府債務(wù)仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴(yán)重。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?a class="channel_keylink" href="http://m.clearvueentertainment.com/fanwen/Gongzuobaogao/kexingxingbaogao/Index.html" title="可行">可行性分析，建議超計劃、超預(yù)算的情況比較多，對項目資金借款沒有建立嚴(yán)格的審批制度，借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。　　三、主要影響　　巨額的政府債務(wù)對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，危害了社會穩(wěn)定，損害了政府形象。　　一是影響了財政正常運轉(zhuǎn)。近幾年來，我市因政府和部門負(fù)債占用的財政資金高達(dá)2億多元，每年財政承擔(dān)的償債支出達(dá)到近2億元，嚴(yán)重影響了財政資金調(diào)度，影響了財政收支運行，影響了財政預(yù)算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，企業(yè)占用財政資金達(dá)1.09億元，相當(dāng)于當(dāng)年一般預(yù)算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經(jīng)常舉債保運轉(zhuǎn)。　　二是影響了單位正常運轉(zhuǎn)。一些單位由于債務(wù)太多，一方面對單位正常公用經(jīng)費支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負(fù)責(zé)人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應(yīng)付債權(quán)人上，有些沒法還債的單位，單位負(fù)債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經(jīng)營兩年就倒閉關(guān)門了，欠社會個人債務(wù)80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債，嚴(yán)重影響了單位正常辦公。　　三是影響了政府機(jī)關(guān)形象。一些地方由于負(fù)債過多過重，到期債務(wù)無法償還，引發(fā)了政府償債危機(jī)。個別地方甚至還發(fā)生了債權(quán)人采取過激行為，辱罵部門負(fù)責(zé)人，堵塞公共交通，封堵機(jī)關(guān)單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會秩序，損害了政府形象。　　四、對策建議　　防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險問題是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。　　1、建立健全政府債務(wù)控管體系。一是要建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。結(jié)合財政、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率，債務(wù)依存度、償債率等一整套政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，便于地方政府及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務(wù)管理的無政府狀態(tài)。二是要實行政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務(wù)納入財政部門統(tǒng)一管理，由財政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計，舉債審查控制、償債計劃編制，償債資金籌集，償債資金調(diào)度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預(yù)算管理，編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進(jìn)部門預(yù)算，確保按期償債；對屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財務(wù)狀況將償債資金納入單位的部門預(yù)算，并采取預(yù)算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對屬經(jīng)營性建設(shè)項目借款的，將經(jīng)營性收入納入財政專戶儲存或監(jiān)管，確保經(jīng)營收益用于償還政府債務(wù)。四是要嚴(yán)格實行責(zé)任追究制度。將政府債務(wù)管理工作作為考核政府部門負(fù)責(zé)人的重要指標(biāo)，對債務(wù)管理混亂無序、超過債務(wù)警戒線仍繼續(xù)舉債、債務(wù)不斷惡性膨脹的地方，堅決追究地方政府負(fù)責(zé)人和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅決追究單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。　　2、嚴(yán)格控制政府債務(wù)新增規(guī)模。在當(dāng)前債務(wù)居高不下的情況下，當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格控制住政府舉債行為，遏制政府債務(wù)膨脹勢頭。具體要做到“三個管死，一個管住”：一是管死財政借錢開支，嚴(yán)禁財政借錢用于非生產(chǎn)性非建設(shè)性開支。對預(yù)算不能平衡的地方，要主動調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，壓縮支出規(guī)模，降低支出標(biāo)準(zhǔn)，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設(shè)，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權(quán)，嚴(yán)禁單位欠款借錢開支和負(fù)債搞樓堂館所等基本建設(shè)。三是管死形象工程舉債，嚴(yán)禁舉債搞形象工程、政績工程建設(shè)。四是管住負(fù)債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)要量力而行，不能超越財政承受能力。同時，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場化，改變過去財政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的作法，對屬于可盈利的項目，可以采取政府規(guī)劃，招標(biāo)競爭的方式，由民間資本投資建設(shè)；屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項目，可以采取由財政定額補助的方式，鼓勵民間投資建設(shè)，以減輕財政壓力。　　3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務(wù)。對業(yè)已形成的不良債務(wù)和逾期借款，按照實事求是，分清責(zé)任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實無力承擔(dān)，建議先實行停息凍結(jié)，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉(zhuǎn)貸資金，屬公益性建設(shè)的，建議上級予以豁免。對地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負(fù)責(zé)償還，企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理。其他不良債務(wù)或逾期債務(wù)，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產(chǎn)資源，出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。　　4、調(diào)整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制，進(jìn)一步細(xì)化和明晰地方政府事權(quán)界限，按照權(quán)利責(zé)任對稱，事權(quán)財權(quán)相符的原則，合理確定各級政府的收入和支出范圍，確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標(biāo)準(zhǔn)化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，精簡地方行政機(jī)構(gòu)，精簡財政供養(yǎng)人員，科學(xué)合理確定人員支出、公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)和辦公設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范個人工資外收入和職務(wù)消費，削減行政成本。三是改進(jìn)政績考核機(jī)制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設(shè)，輕視軟件建設(shè)；重視物質(zhì)業(yè)績，輕視財務(wù)考核；重視資金投入，輕視效益評價”的傾向，科學(xué)合理確定干部綜合考核指標(biāo)，克服干部行為短期化。　　5、允許地方發(fā)行市政建設(shè)債券。當(dāng)前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)加速推進(jìn)的過程中，各地公共基礎(chǔ)建設(shè)和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法快速推進(jìn)，形成瓶頸制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設(shè)債券，一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散財務(wù)風(fēng)險；另一方面，由于發(fā)行市政建設(shè)債券的審批條件嚴(yán)格，可以促進(jìn)地方政府改善治理，提高政府政務(wù)的規(guī)范性和財政的透明度，使隱性債務(wù)顯性化，債務(wù)管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設(shè)項目的社會公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。　　6、建立地方風(fēng)險個案拯救制度。在當(dāng)前存在大面積政府負(fù)債的情況下，若中央或上級政府對下級政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行全面援救，將會拖垮上級財政，同時還會增加道德風(fēng)險。為此，建議對財政狀況惡化的地方，由上級政府實行個案拯救，防止危機(jī)發(fā)生，風(fēng)險外延。

政府債務(wù)風(fēng)險分析 -調(diào)查報告

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