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--對xxx縣財政運行狀況的調(diào)查分析及建議 -調(diào)查報告
完善財政體制 促進縣鄉(xiāng)財政平穩(wěn)運行
--對xxx縣財政運行狀況的調(diào)查分析及建議
●jiangxunzang
1994年實行分稅制改革后，xxx縣按照上級的要求，調(diào)整了縣鄉(xiāng)財政管理體制， 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“劃分稅種，核定收支； 超收分成， 短收分擔；收大于支，定額上解；支大于收，定額補貼；自求平衡，一定三年”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，總體上看，體制運行基本平穩(wěn)，財政運行質(zhì)量有所提高，但縣鄉(xiāng)財政收支矛盾仍然突出，嚴重影響正常工作的運轉(zhuǎn)和縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
一、當前縣鄉(xiāng)財政運行中存在的主要問題
（一）財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一問題比較突出。政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清晰，財權(quán)與事權(quán)不對稱。無論是1994年的分稅制改革，還是2002年實施的所得稅分享改革，重點都是劃分財權(quán)，而對事權(quán)和支出范圍未作相應(yīng)界定和調(diào)整，縣鄉(xiāng)政府理財自主權(quán)不強。一些具有收入職能的部門垂直管理后，地方政府支持經(jīng)濟發(fā)展和管理經(jīng)濟活動的手段越來越少，縣鄉(xiāng)政府財力來源渠道趨于狹窄。同時，省、市對縣、鄉(xiāng)體制確定以后，存在“上級出政策、下級掏口袋”的問題，上級出臺減少地方收入的政策較多，縣鄉(xiāng)政府難以結(jié)合本地實際，統(tǒng)籌安排地方財力，加大了地方預(yù)算安排的難度。
（二）財政收入結(jié)構(gòu)不合理，可用財力增長緩慢。分稅制后的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主體的結(jié)構(gòu)，從地方稅體系來看，財稅收入是大稅種的小部分，小稅種的大部分，稅源零散，征收難度大、成本高，增收彈性小，難以成為地方財政收入的主要來源。分稅制改革以來，該縣財政總收入實現(xiàn)了一定增長，2003年比1994年增加xxxx萬元，增長xx%，但地方財政收入僅增加xxxx 萬元，增長xx%， 其中農(nóng)業(yè)四稅就增加xxx萬元。非稅收入2003年比1994年增加xxx萬元，增長xx %。 由此可見，地方可用財力增長速度緩慢和增長總量不大，地方財政收入明顯低于財政總收入增長速度，且增長質(zhì)量不高。
（三）縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員有增無減，增加了縣鄉(xiāng)財政支出壓力。200x年底，該縣財政供養(yǎng)人員達到xxxxx人，比1994年增加 xxxx人，增長xx%，僅工資性支出就增加 xxxx萬元，超過2003x年地方財政收入xxx萬元。由于財政供養(yǎng)人員大量增加，工資支出比重增大，導(dǎo)致人均可支配地方財政收入減少，加重了財政負擔。
（四）經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財源匱乏。xx縣是一個典型山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財源單一。隨著農(nóng)村稅費改革的進一步深化，農(nóng)業(yè)稅稅率逐年降低、取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，來自農(nóng)業(yè)的稅收大幅下降，而二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，沒有形成支柱財源。國有企業(yè)虧損、破產(chǎn)大量增加，為縣財政提供的收入大量萎縮，現(xiàn)該縣僅僅剩下三家具有壟斷性質(zhì)的xx企業(yè)有盈利，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達，對縣鄉(xiāng)財政貢獻不大，處在“糧食大縣，工業(yè)弱縣，財政窮縣”的狀況。
（五）體制不完善，削弱了縣鄉(xiāng)財政實力。實行分稅制后，財政收入增益的相當一部分被上級財政拿去，好收的、大額的稅種被上級財政上劃或共享，留給縣鄉(xiāng)的是一些零星稅種，征管難度大，結(jié)算復(fù)雜，縣鄉(xiāng)地方財政收入增長困難。該縣地方財政收入占財政總收入的比重由1994年的xx％下降到2003年的xx％，地方財政收入占財政支出的比重由1994年的61.08％下降到 2003年的32.81％，呈“同向”下降。分稅制后， 上劃中央“兩稅”返還補助過低，該縣完成上劃中央“兩稅”從1994年的xxxx萬元上升到2003年的xxxx萬元，增加xxxx萬元，但2003年上劃中央“兩稅”只返還xxxx萬元，僅比1994年增加xxx萬元，占上劃增加額的x％。2002 年實施所得稅分享改革后，該縣每年又減少可用財力xxx 萬元左右。
（六）剛性支出增長過快，超出承受能力。近年來上級出臺 了一系列增支規(guī)定，如對科技、教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、衛(wèi)生、計生 等方面的投入都確定了占財政支出的比重，一些工程項目、增加工資等均規(guī)定縣鄉(xiāng)財政配套一定資金比例，僅1999年和2001年中央出臺增資政策，2003年該縣縣鄉(xiāng)財政需配套資金近xxxx萬元，給縣鄉(xiāng)財政支出帶來了很大的壓力。
（七）縣鄉(xiāng)財政包袱沉重，加劇了財政困難。截止200x年底該縣縣鄉(xiāng)政府債務(wù)總額達xxxx萬元，其兄苯誘務(wù)xxxx萬元， 主要是世行貸款項目借款xxxx萬元，農(nóng)金會及城信社清理舉債再貸款xxxx萬元，國債轉(zhuǎn)貸資金xxx萬元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金xxx萬元。 每年縣財政都要拿出一定數(shù)額資金用于歸還債務(wù)，導(dǎo)致財政資金調(diào)度困難，縣鄉(xiāng)財政運轉(zhuǎn)日趨艱難。
二、解決縣鄉(xiāng)財政困難的建議
（一）因地制宜發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟，促進經(jīng)濟增長，培植和壯大財源。從縣鄉(xiāng)實際出發(fā)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，做到宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)，形成具有特色的經(jīng)濟發(fā)展之路。一是調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展后勁。對于農(nóng)業(yè)大縣，只有加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展才能富民強縣，才能更好地促進財源建設(shè)。各級財政應(yīng)加強以水利建設(shè)為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，把水利建設(shè)作為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重中之重，加大投入。調(diào)整、優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，因地制宜發(fā)展依托城市的城郊農(nóng)業(yè)、依托交通的國（省）道農(nóng)業(yè)、依托優(yōu)勢的基地農(nóng)業(yè)。二是科學(xué)引導(dǎo)，推進現(xiàn)有企業(yè)重組改制，支持骨干財源。要著力抓好結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)品換代；積極組織引導(dǎo)，推進企業(yè)重組，促進企業(yè)成規(guī)模、上檔次、上水平。三是大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟，培植新的財源增長點。改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展思路，引導(dǎo)農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，積極推進個體私營經(jīng)濟加快發(fā)展，讓千家萬戶都成為納稅人。四是加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培植新型財源。加快發(fā)展交通運輸業(yè)、旅游、房地產(chǎn)及其他生產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)，克服對縣級地方整體經(jīng)濟增長“瓶頸”制約，改善投資環(huán)境和居民生活條件，增加地方財政收入。
（二）完善分稅制財政體制。1994年開始實施的分稅制財政體制，是以當時既定的政府職能劃分為前提的，這個體制已經(jīng)實施了10年，這期間，社會主義市場經(jīng)濟體制處于建立和完善之中�，F(xiàn)在應(yīng)適應(yīng)政府職能的調(diào)整（“缺位”的補進，“越位”的退出）和上下級政府職能交叉情況的解決，調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制財政體制，大力推進省以下財政管理體制改革，針對市、縣、鄉(xiāng)三級管理級次較多的實際情況，按照精簡、效能的原則，進一步明確各級發(fā)展定位，減少不必要的管理環(huán)節(jié)，提高體制運行的整體效率。市級財政應(yīng)突出中心城市特色，逐步建成城市財政，把工作重點放在服務(wù)于中心城市發(fā)展上，收入主要來自于城市經(jīng)濟和城市經(jīng)營，支出主要為城市提供公共產(chǎn)品；通過放權(quán)讓利，對縣鄉(xiāng)的財政補助保持相對穩(wěn)定，并按一定比例逐年遞增，壯大其財權(quán)財力，切實把縣級財政建成實力財政；積極推進“鄉(xiāng)財縣管”改革試點，有條件的可逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。
（三）完善轉(zhuǎn)移支付辦法，構(gòu)建地方財政轉(zhuǎn)移支付體系。進一步清理省對下的一般性�？�，將分散在政府各部門的專項資金逐步納入轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整范圍，提高專項撥款的科學(xué)性、公正性和效益性。實事求是地確定、降低欠發(fā)達地區(qū)專項工程的配套資金比例。建立健全省、市、縣轉(zhuǎn)移支付體制，加大對縣轉(zhuǎn)移支付力度。探索建立轉(zhuǎn)移支付激勵機制，拿出部分轉(zhuǎn)移支付資金，將其分配與經(jīng)濟增長質(zhì)量、收入增幅及結(jié)構(gòu)、保工資程度、重點支出增長比例等掛鉤，變“輸血”為“造血”，調(diào)動各級培植財源、增收節(jié)支的積極性。
（四）健全地方稅制�，F(xiàn)行地方稅收體系還不完善，地方稅收管理權(quán)限多集中于中央，難以適應(yīng)各地復(fù)雜的經(jīng)濟情況和千差萬別的稅源現(xiàn)狀，難以保障縣鄉(xiāng)政府都有相對穩(wěn)定的財政收入來源，不利于調(diào)動地方組織稅收收入的積極性，不利于地方經(jīng)濟發(fā)展。應(yīng)深化稅制改革，調(diào)整、改革稅收征管制度，完善地方稅體系，盡快建立和健全地方稅制。同時，中央、省應(yīng)加大對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付、補助力度，保證縣鄉(xiāng)財政收入增長的可持續(xù)性。
（五）加大機構(gòu)改革力度，減輕財政支出壓力。合理劃分政府事權(quán)關(guān)系，本著財權(quán)與事權(quán)對等的原則，重新界定省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任，規(guī)范財政支出范圍。積極探索共同事務(wù)的經(jīng)費負擔辦法，根據(jù)各方面受益程度，綜合考慮縣、鄉(xiāng)財政的承受能力，確定合理的負擔比例。在規(guī)范政府職能的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外資金，凡屬政府行使職能取得的收入，應(yīng)逐步納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，提高政府調(diào)控能力。進行地方政府的機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，尤其是合并鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及村級機構(gòu)，調(diào)整基層教育布局，走集約化辦學(xué)路子，壓縮人員、減少開支，緩解縣鄉(xiāng)財政的支出壓力。
（六）積極防范化解縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險。一是建立預(yù)警機制。地方政府和財政部門要針對本地實際，研究制訂和組織實施防范化解財政風(fēng)險的有效措施，科學(xué)合理地確定監(jiān)控指標體系和分析方法，對財政經(jīng)濟運行全過程進行預(yù)警監(jiān)控，提前發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題，消除風(fēng)險隱患，不斷增強抗風(fēng)險能力。二是加快經(jīng)濟發(fā)展，增強財政實力。要加強對國有資產(chǎn)運營的監(jiān)管，確保國有企業(yè)在改革過程中資產(chǎn)不流失、不貶值。要轉(zhuǎn)變政府職能，著力改善財源建設(shè)環(huán)境，加大調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)力度，落實發(fā)展非公有制經(jīng)濟的政策、措施，提高非公有制經(jīng)濟對財政收入的貢獻率。要發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和吸附作用，吸引和拉動銀信部門、企業(yè)、民間資金對財源建設(shè)的投入；各級財政要增加對基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)等方面的投入和扶持力度，推動經(jīng)濟發(fā)展，以增強財政抵御風(fēng)險的能力。三是規(guī)范政府行為，加強債務(wù)管理。按照責(zé)權(quán)利和借用還相統(tǒng)一的原則，對 債務(wù)實行歸口管理，控制政府債務(wù)總量。科學(xué)測算和制訂地方政府債務(wù)規(guī)模、中長期還款規(guī)劃及年度還款計劃，建立償債準備金制度，增強化解債務(wù)的能力。按照法律程序辦事，嚴格執(zhí)行政府擔保的管理規(guī)定，對市場競爭性項目要采取借款單位與貸款機構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔保；對需要財政擔保的技術(shù)性和工業(yè)性項目，一定要考慮實際財力和承受能力，完善貸款手續(xù)，落實好還款責(zé)任和還款資金來源。全面調(diào)查政府債務(wù)項目和還款金額，弄清底數(shù)，分清責(zé)任，強化還款意識，采取單位還款、預(yù)算扣款等有效辦法，加快回收債務(wù)資金的速度。四是深化財稅改革，提高運行質(zhì)量。進一步加強地方稅建設(shè)，建立房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等稅種為主的財產(chǎn)稅體系。同時，適度擴大地方政府稅收管理權(quán)限，增強地方組織收入的能力。要堅持依法治稅，從嚴征管，堅決堵塞收入漏洞，確保各年度財政收入任務(wù)順利完成和年度預(yù)算收支平衡，為地方政府宏觀調(diào)控提供必要的資金支持。在支出管理上，要嚴格預(yù)算管理，按照“調(diào)整結(jié)構(gòu)、確保重點、壓縮一般、加強管理”的方針，保證重點支出；全面推行規(guī)范化的部門預(yù)算、零基預(yù)算和綜合預(yù)算，硬化預(yù)算約束，實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管；大力實施政府采購，提高資金使用效益。
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