新時期行政效能監(jiān)察工作探討
行政效能是行政管理的效率、效果和效益。行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察機關依法對國家行政機關整體配置效能及其行政行為效能的監(jiān)察，是行政監(jiān)察重要組成部分。近年來，各級政府和監(jiān)察機關將行政效能監(jiān)察作為重要抓手，圍繞提高科學決策水平、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、保證重大決策部署貫徹落實和受理效能投訴等，進行了大量探索，有力促進了科學發(fā)展。但是，影響制約行政效能監(jiān)察的深層次因素逐漸凸現(xiàn)出來。如何對待這些因素，將會影響行政效能監(jiān)察的深入進行。
本文認為：
一、要理順行政效能監(jiān)察與執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察內(nèi)在關系。這是多年來行政效能監(jiān)察實踐探索對理論研究提出的現(xiàn)實要求。對三者關系的認識，將影響《行政監(jiān)察法》修改完善、行政效能監(jiān)察制度設計和現(xiàn)實的行政效能監(jiān)察工作。從改革開放以來行政監(jiān)察發(fā)展歷程看，廉政監(jiān)察、行政效能監(jiān)察均是伴隨著依法治國進程而被逐漸提出的。改革開放初期，行政效能監(jiān)察呼聲不高，執(zhí)法監(jiān)察部門承擔了效能監(jiān)察職責（這種局面基本沒有改變，監(jiān)察部去年才在執(zhí)法監(jiān)察室設立效能監(jiān)察處），所執(zhí)之“法”不僅包含法律，還包含《立法法》不認為是法律的各種規(guī)范性文件和黨委、政府的路線、方針、政策和決定、命令等。隨著科學發(fā)展觀、反腐倡廉建設、建設服務型政府和優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境等思路的提出，加強行政效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察，促進作風建設，改善政府管理，逐漸成為科學發(fā)展的迫切需要，行政效能監(jiān)察逐漸突破執(zhí)法監(jiān)察而在實踐中被“創(chuàng)新”出來，執(zhí)法監(jiān)察中的“法”也回歸法律之本位。從新形勢下紀檢監(jiān)察現(xiàn)狀看，三者都是《行政監(jiān)察法》確定的內(nèi)容，均是為了實現(xiàn)《行政監(jiān)察法》的立法目的：“加強監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能�！比咴诩o檢監(jiān)察合署辦公的條件下具有紀檢監(jiān)察雙重屬性。在實際工作中，三者各有側(cè)重。執(zhí)法監(jiān)察側(cè)重依法確定實踐中行政管理（實然狀態(tài)）與法律規(guī)定（應然狀態(tài)）的符合和偏離程度；廉政監(jiān)察是側(cè)重依法確定行政機關及其工作人員在行政過程中廉潔狀態(tài)（實然狀態(tài)）與廉政要求（應然狀態(tài)）之間的符合和偏離程度；效能監(jiān)察是側(cè)重依法確定行政機關及其工作人員在行政過程中效能狀態(tài)（實然狀態(tài)）與科學發(fā)展所要求的效能狀態(tài)（應然狀態(tài)）之間的符合和偏離程度。
二、要準確把握行政效能監(jiān)察職責定位。行政效能監(jiān)察本源于科學發(fā)展需要，更多的地方卻是為了“創(chuàng)新”而學習這一被“創(chuàng)新”出來的成果，工作中普遍存在職責定位問題。有的將之作為解決行政程序繁瑣、辦事拖拉、工作推諉、作風生硬、效率低下等制約發(fā)展因素的工具，專事圍繞中心工作和重點項目，受理和查處效能投訴，進行責任追究，參與政府績效考核等事后型效能監(jiān)察。有的脫離效能監(jiān)察本位，替代了正常行政管理，導致實踐中出現(xiàn)“領導認識很高、群眾不以為然”現(xiàn)象。本文認為，行政效能監(jiān)察職責定位必須把握三點：一是性質(zhì)上，要作為行政管理組織的反饋系統(tǒng)。要貫穿于行政管理全部過程，是對行政管理過程的動態(tài)監(jiān)察。二是對象上，要包括一切行使公共權(quán)力的機關、部門、組織和個人。依據(jù)《行政監(jiān)察法》，國家行政機關及其工作人員是行政效能監(jiān)察對象。但依據(jù)《憲法》、《黨章》、《公務員法》等黨紀國法，凡享有公權(quán)的國家機關、事業(yè)單位及其工作人員履行職責的行為都應受到監(jiān)督，也應納入行政效能監(jiān)察對象。三是功能上，要保障科學決策和制度供給。制度建設是行政效能監(jiān)察之根本。行政效能監(jiān)察旨在調(diào)動政府及其部門加強效能的內(nèi)在積極性，使行政主體自覺地或被迫地進行行為規(guī)范和制度創(chuàng)新，使行政資源得到更有效、更合理配置，建立起有利于效能提高的行政管理制度體系。
三、要完善行政效能監(jiān)察制度體系。行政效能監(jiān)察普遍存在制度體系匱乏現(xiàn)象。法律方面，《行政監(jiān)察法》制定于1997年，行政效能監(jiān)察尚未在行政監(jiān)察理論和實踐凸顯出來；《行政監(jiān)察法實施條例》制定于XX年，全國各地其時剛開始行政效能監(jiān)察工作探索，沒有積累多少經(jīng)驗，法律上沒有對行政效能監(jiān)察職責、程序和實體等作出可操作性制度安排。面對反腐倡廉建設、作風建設、投訴增多、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境等科學發(fā)展中的諸問題，各地紛紛在“創(chuàng)新”的名義下開始行政效能監(jiān)察工作，出臺了一些不具備法律性質(zhì)的制度。如XX年以來，安慶市委、市政府及“兩辦”、市紀委監(jiān)察局等共出臺了9份涉及效能監(jiān)察方面的文件。其中，關于效能建設安排的文件5份，關于重點項目和開發(fā)園區(qū)、骨干企業(yè)安排的文件2份，只有《關于健全機關效能監(jiān)察機制的意見》（效建辦[XX]3號）和《安慶市機關效能監(jiān)察投訴受理與責任追究辦法》（辦[XX]60號）是對行政效能監(jiān)察專門安排。這些規(guī)范性文件構(gòu)成了安慶市行政效能監(jiān)察具體操作規(guī)范。但是這些文件著眼點是“機關”效能監(jiān)察，沒有就行政效能監(jiān)察的職責定位、具體程序和實體問題作出體系規(guī)定，效力層級較低，缺乏操作性，執(zhí)行阻力大。加之XX年以來，《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等相繼出臺，有些規(guī)定已與《立法法》、《公務員法》等抵觸。因此，要根據(jù)依法治國方略和依法行政原則，積極推進規(guī)范行政權(quán)力運行的法律制度建設，建立健全法制化的'行政效能監(jiān)察機制。在行政效能監(jiān)察法律體系尚不完備前提下，首先，要完善行政效能監(jiān)察制度規(guī)范，制訂《行政效能監(jiān)察辦法》，推動效能監(jiān)察工作沿著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展；其次，要完善規(guī)范權(quán)力運行的制度。要督促各級政府部門結(jié)合各自的職能和業(yè)務特點，健全和完善規(guī)范行政行為的制度體系，特別是健全政府職責體系、編制公務員崗位職責說明書和與之適應的部門和個人績效評估辦法等，使行政效能監(jiān)察有章可循。這是建設服務型政府、打造責任政府的基礎，也是行政效能監(jiān)察的根基。
四、要整合行政效能監(jiān)察有限資源。健全機構(gòu)是行政效能監(jiān)察工作的重要保證。近年來，各地根據(jù)省情、市情、縣情，成立了眾多行政效能監(jiān)察機構(gòu)。這些機構(gòu)名稱繁多，隸屬不同，編制有限，共同分解了行政效能監(jiān)察職能。就安慶市而言：隸屬安慶市紀委監(jiān)察局，與執(zhí)法監(jiān)察二室合署辦公的有行政效能監(jiān)察投訴受理中心、政風建設投訴受理中心、外來投資者投訴受理中心、經(jīng)濟110，編制只有3人；有隸屬于市委辦，與市效能辦合署辦公的市委督查室；市政府督查室也相應承擔了一部分效能監(jiān)察職責。各縣（市）情況大體類似，編制人數(shù)更少。因此，提高行政效能監(jiān)察效能，首先，要明確效能監(jiān)察職責由紀檢監(jiān)察機關行使，分清監(jiān)察工作與正常行政管理工作關系，做到到位不越位；其次，整合效能監(jiān)察資源，市效能辦、市委督查室、市政府督查室、市紀委監(jiān)察局執(zhí)法監(jiān)察二室合署辦公，成立一個新的效能建設中心機構(gòu)，編制人員統(tǒng)一使用，工作任務統(tǒng)一安排，效能建設職責統(tǒng)一履行，提高工作效率，避免多頭管理，交叉履職問題。
五、要提高行政效能監(jiān)察科技含量。世界各國都將信息化作為推動經(jīng)濟與社會發(fā)展的全球性戰(zhàn)略，信息化程度已成為一個國家和地區(qū)綜合實力的重要標志。電子監(jiān)察系統(tǒng)作為電子政務系統(tǒng)重要組成部分，主要監(jiān)察行政行為如行政審批行為和對行政效能科學定量評價。在信息技術(shù)服務科學發(fā)展、促進安慶崛起、提升服務效能方面，安慶落后于其他地區(qū)。安慶市政府信息網(wǎng)和行政服務中心信息系統(tǒng)不能滿足行政效能監(jiān)察網(wǎng)絡化要求。觀念上，有的將計算機僅僅作為打字機和新聞瀏覽器，忽視信息技術(shù)在服務型政府和勤政廉政建設及克服腦袋信息、口袋信息、抽屜信息中的基礎性作用。這嚴重影響安慶市綜合實力和投資環(huán)境整體形象。因此，必須樹立信息技術(shù)為科學發(fā)展服務的理念。要大力推進服務型政府建設，督促和協(xié)助有關部門加強行政服務中心建設，在信息化上下工夫，在人力資源和監(jiān)察技術(shù)上挖潛，力爭實現(xiàn)文件電子化、辦公自動化、信息網(wǎng)絡化。要充分利用行政服務中心平臺，建立和完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，理順工作關系，強化實時監(jiān)控，開展網(wǎng)絡績效考核。
總之，理論研究和現(xiàn)代科技必須服務于科學發(fā)展觀的實踐需要。積極開展行政效能監(jiān)察，必須以科學發(fā)展觀為指導，立足市情，解放思想，實事求是，深化理論研究，解決現(xiàn)實問題，推動政府機關改善行政管理，提高行政效能和服務水平。
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