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我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)問題的再思考
與高速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)逐漸相對(duì)萎縮的趨勢(shì)，這與我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略要求是不相符的。為此，在農(nóng)業(yè)保護(hù)的問題上應(yīng)該引起我們高度的重視。在農(nóng)業(yè)保護(hù)的連續(xù)性、法制性和農(nóng)業(yè)保護(hù)方式的多樣性方面，我們與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的作法還有相當(dāng)大的差距。正視我們的問題和差距，借鑒國(guó)際上農(nóng)業(yè)保護(hù)的先進(jìn)思想和方法從而逐步完善我們的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，這正是本文的研究主題和目的。
一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)的現(xiàn)狀及問題
自新中國(guó)成立至開始改革開放的30年間，由于脆弱的工業(yè)體系所支撐的國(guó)民經(jīng)濟(jì)急需得到發(fā)展，因此一直實(shí)施著以“暫時(shí)”犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)的“工業(yè)傾斜”戰(zhàn)略，同時(shí)附帶著“待工業(yè)發(fā)展后再‘反哺’農(nóng)業(yè)”的期待和允諾。這個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)是凈流出產(chǎn)業(yè)而工業(yè)是凈流入產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟(jì)角度談不上對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)。1979年以后，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重新定位以及中央旨在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一系列措施，使得嚴(yán)重扭曲的工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系多少得到了一些矯正，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也以1984年糧食總產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高為標(biāo)志而躍上一個(gè)新的臺(tái)階。但以后對(duì)農(nóng)業(yè)形勢(shì)的盲目樂觀導(dǎo)致國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投入的銳減，從而使得城鄉(xiāng)居民平均收入水平的差距逐漸拉大，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重新陷入了波動(dòng)和徘徊的境地。至1993年第四季度，由南方水稻嚴(yán)重歉收而引發(fā)一輪嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品及副食品價(jià)格的輪番上漲，對(duì)當(dāng)時(shí)本已十分嚴(yán)峻的通貨膨脹形勢(shì)起到推波助瀾的作用，這才真正觸動(dòng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的再認(rèn)識(shí)。之后，1994年和1996年兩次對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行大幅度的提價(jià)，從而出現(xiàn)1995年和1996年連續(xù)兩年農(nóng)產(chǎn)品的大幅度增產(chǎn)。
農(nóng)業(yè)豐收以后出現(xiàn)了一個(gè)很自然的問題，就是糧食價(jià)格大幅度的回落。1996年秋收后，國(guó)家多次要求各地制定和實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)，但收效甚微。針對(duì)這一情況，1997年的夏糧收購(gòu)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)新的政策：對(duì)國(guó)有糧食部門敞開收購(gòu)、正常銷售后的超儲(chǔ)糧，國(guó)家補(bǔ)貼倉儲(chǔ)費(fèi)用和利息；所需資金從中央和地方共同建立的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中支付。這一政策終于有了成效，當(dāng)年市場(chǎng)糧價(jià)出現(xiàn)了大幅度的回升。
至此，可以說我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)終于正式啟動(dòng)且已初見成效。但是，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)僅僅處于開始階段，無論是政策體系還是組織實(shí)施都還存在著諸多問題。自那以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策除最近國(guó)務(wù)院宣布五年內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅這一條外，本質(zhì)上沒有什么大的動(dòng)作。這些問題如不能得到及時(shí)的解決，農(nóng)業(yè)保護(hù)的效力就會(huì)大打折扣，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保護(hù)措施也難以持久。
2.實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)的方法過于簡(jiǎn)單化。我國(guó)迄今為止的農(nóng)業(yè)保護(hù)，主要局限于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持，而由于我國(guó)財(cái)力不足，即使是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持也明顯力不從心，效果難盡人意。另外，我國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，從其貿(mào)易規(guī)則來看，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格支持是受到嚴(yán)格限制的。因此，僅僅實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持的農(nóng)業(yè)保護(hù)，不是完整和合理的政策選擇。
3.缺乏合理的農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策載體。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)在組織落實(shí)方面，是以國(guó)有糧食部門為政策載體的，即國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策由糧食部門督促具體實(shí)施。這里存在著一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則嚴(yán)重相悖的問題：經(jīng)過改革后的我國(guó)糧食部門，已經(jīng)成為盈利為目標(biāo)的商業(yè)企業(yè)單位，它是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的參與者；農(nóng)業(yè)保護(hù)由糧食部門具體實(shí)施，又使得它扮演著糧食市場(chǎng)管理者的角色。這使糧食部門處于非�；牡匚唬鹤鳛橐杂麨槟繕�(biāo)的市場(chǎng)參與者，它由于各種政策性行為而造成巨額虧損（表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政的巨額掛帳），因而是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者；作為國(guó)家政策的執(zhí)行者，它又由于盈利目標(biāo)的壓力而無法或者是無意全力地執(zhí)行國(guó)家政策。事實(shí)上，1996年秋收農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)政策之所以基本沒有執(zhí)行，1997年大部分地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)之所以難以到位，皆因糧食部門執(zhí)行政策不力使然。
4.中央與地方及地方之間利益上的不平衡。如在1997年實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)的政策時(shí)，國(guó)務(wù)院規(guī)定，對(duì)國(guó)有糧食部門按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)的超儲(chǔ)糧，其所需的資金從中央和地方共同建立的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中支付。這樣就產(chǎn)生了兩種利益沖突：一是中央與地方在利益上的沖突。實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)是中央宏觀經(jīng)濟(jì)的需要，但對(duì)超過市場(chǎng)價(jià)的糧食保護(hù)價(jià)，地方也得拿出資金，對(duì)此，地方?jīng)]有積極性是非常自然的；二是地方之間在利益上的沖突。在執(zhí)行糧食保護(hù)價(jià)時(shí)增加地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，產(chǎn)量越多、對(duì)國(guó)家貢獻(xiàn)糧食越多的省份，地方財(cái)政因此而增加的負(fù)擔(dān)也越大，這對(duì)于農(nóng)業(yè)大省、大縣是極不公平的。同時(shí)，各地發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性必然受到壓制，這無疑于鼓勵(lì)地方重工輕農(nóng)，從而對(duì)國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)這一宏觀政策目標(biāo)的落實(shí)也會(huì)產(chǎn)生極為不利的影響。
二、可資借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)是個(gè)資本和技術(shù)大國(guó)，但美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)這一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍然極為重視，并對(duì)其農(nóng)業(yè)進(jìn)行了世界上最完善的保護(hù)。借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)的方式方法，對(duì)于我國(guó)實(shí)施完整的農(nóng)業(yè)保護(hù)應(yīng)該是有極大參考價(jià)值的。
（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護(hù)政策體系
美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護(hù)政策的作用對(duì)象是廣大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，因此其作用范圍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。其根本目的就是要使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠擺脫因農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)性對(duì)其基本利益所造成的威脅，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率，從而保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性。其內(nèi)容主要包括如下幾個(gè)方面：
1．農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠。主要形式是所謂的“無追索權(quán)貸款”，即參與該項(xiàng)計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主獲得的由農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（ccc）提供的一種擔(dān)保貸款。其基本作法是，為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本收入水平，政府事先制定出每單位農(nóng)產(chǎn)品的支持價(jià)格，在農(nóng)產(chǎn)品收獲后的任何時(shí)間，生產(chǎn)者可將農(nóng)產(chǎn)品按支持價(jià)格抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司而取得該項(xiàng)貸款。之后，如果市場(chǎng)價(jià)格不能達(dá)到支持價(jià)格水平，信貸公司無權(quán)索回貸款，而當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于支持價(jià)格時(shí)，農(nóng)場(chǎng)主可自己在市場(chǎng)上出售農(nóng)產(chǎn)品，然后再償還該貸款的本息。一般來說，政府制定的支持價(jià)格等于或略高于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，且貸款利率遠(yuǎn)低于商業(yè)貸款利率，所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可從此項(xiàng)計(jì)劃中以較低的成本（貸款利率）得到獲取高收益（市場(chǎng)價(jià)格高于支持價(jià)格）的機(jī)會(huì)。
2.目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。這項(xiàng)措施自1970年實(shí)施，具體內(nèi)容是：政府事先確定某些農(nóng)產(chǎn)品高于支持價(jià)格（即貸款利率）的目標(biāo)價(jià)格，以此作為計(jì)算差價(jià)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)，在農(nóng)產(chǎn)品收獲后，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以低于目標(biāo)價(jià)格的價(jià)格水平出售農(nóng)產(chǎn)品，則可獲得政府的差額補(bǔ)貼，其數(shù)額等于目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格或政府支持價(jià)格（貸款率）這兩種差額中的較高者。這種直接收入補(bǔ)貼措施填補(bǔ)了市場(chǎng)價(jià)格與目標(biāo)價(jià)格之間的差額，從而保證了生產(chǎn)者的最低收入水平，此時(shí)的目標(biāo)價(jià)格也就成為農(nóng)產(chǎn)品的最低保護(hù)價(jià)。
4.生產(chǎn)控制。采用多種諸如面積控制及休耕補(bǔ)貼等辦法，使其國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給保持一定水平，以減少政府的農(nóng)業(yè)預(yù)算開支及保持國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的較高價(jià)格，從而達(dá)到保護(hù)農(nóng)民利益的目標(biāo)。
5.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是美國(guó)實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)的一項(xiàng)非常重要的手段和方式。為減輕自然災(zāi)害給農(nóng)民可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損失，美國(guó)政府對(duì)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)提供大規(guī)模的保費(fèi)補(bǔ)貼，從而使農(nóng)民能以較低的保費(fèi)率普遍參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。1990年修訂后的農(nóng)業(yè)法規(guī)定，凡參加聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的農(nóng)作物，在遇災(zāi)害時(shí)可根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定獲得較高的賠付，即使沒有參加保險(xiǎn)的農(nóng)作物，如遇災(zāi)害時(shí)，也可獲得按規(guī)定產(chǎn)量40％的賠償。
（二）農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)政策體系
美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)政策的內(nèi)容非常豐富，主要有以下幾個(gè)方面：
2.貿(mào)易控制計(jì)劃。為使美國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品不受外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者的沖擊，政府利用世貿(mào)組織的相關(guān)進(jìn)口限制免除條款，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量制定進(jìn)口限額，對(duì)進(jìn)口總量進(jìn)行限制，控制外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)入，從而達(dá)到保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品強(qiáng)力需求的目的。
3.食品援助計(jì)劃。出于政治和整體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的目的，美國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供各種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)援助，其中食品援助是其經(jīng)濟(jì)援助的一個(gè)主要內(nèi)容。由于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)援助總是帶有各種附帶條件的，所以這種援助在很大程度上仍然是“有償”的。既然提供經(jīng)濟(jì)援助是必要的，那么提供食品援助就是一種最合理的選擇：一方面大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家普遍面臨著食品短缺的困境，食品援助極受歡迎；另一方面美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品剩余的矛盾也得到了極大的緩解，客觀上又起到了保護(hù)農(nóng)業(yè)的極佳效果，真可謂一箭雙雕。
三、對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策建議
1．對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)立法。這是使我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)走向正常軌道的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施保護(hù)，其收益不在于實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)的當(dāng)年，而在于取得其滯后效應(yīng)。這一特點(diǎn)往往使人們?cè)谶B續(xù)豐產(chǎn)之后產(chǎn)生對(duì)農(nóng)業(yè)問題的麻痹認(rèn)識(shí)，從而產(chǎn)生對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)必要性的懷疑。而一旦農(nóng)業(yè)保護(hù)開始削弱，其后遺癥往往要等一年甚至幾年后才會(huì)顯現(xiàn)，在那個(gè)時(shí)候再重新實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)，則必須等一年甚至幾年后才會(huì)產(chǎn)生效果，這樣必然會(huì)造成農(nóng)業(yè)發(fā)展過程的人為震蕩。因此，如果農(nóng)業(yè)保護(hù)措施不是連續(xù)的，那么從農(nóng)業(yè)保護(hù)這一措施中的收益也必然不是連續(xù)的，同時(shí)農(nóng)業(yè)保護(hù)的效率也必然會(huì)因農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策產(chǎn)生信任危機(jī)而大打折扣。要使農(nóng)業(yè)保護(hù)政策保持必要的連續(xù)性，就必須有法律上的保證。
2.改造農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策載體。在目前體制下，我國(guó)的糧食部門作為農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策載體顯然是不適宜的，這一政策載體的改造可參考農(nóng)業(yè)銀行的作法進(jìn)行。農(nóng)業(yè)銀行在向商業(yè)化轉(zhuǎn)軌過程中，為了剝離市場(chǎng)行為和政策行為，把原來的農(nóng)業(yè)銀行一分為二，在原農(nóng)業(yè)銀行之外成立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要任務(wù)就是充分發(fā)揮政策性金融的支持功能。糧食部門可進(jìn)行類似的改造，即將農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策職能從現(xiàn)在的糧食部門中分離出來，成立專門的政策性農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)部門，具體執(zhí)行國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)價(jià)政策。這樣，一方面可以順利地將龐大的糧食機(jī)構(gòu)真正地徹底推向市場(chǎng)，另一方面又可使國(guó)家的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策得以順利和堅(jiān)決的貫徹執(zhí)行。這種改革只是糧食部門的一種分化，而不是另起爐灶，不致因新機(jī)構(gòu)的設(shè)立而增加國(guó)家更多的負(fù)擔(dān)。目前糧食部門將經(jīng)營(yíng)部門和國(guó)庫部門進(jìn)行了分離，但因?yàn)檫@種分離不徹底，所以仍然無法實(shí)現(xiàn)我們所謂的政策載體的職能。
3.實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)形式的多樣化。農(nóng)業(yè)保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是政策對(duì)農(nóng)業(yè)的傾斜，就是以國(guó)家意志的形式參與和干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)行部分經(jīng)濟(jì)資源的非市場(chǎng)化配置。因此，只要農(nóng)業(yè)在其發(fā)展過程中能超越于市場(chǎng)規(guī)則而獲得政策優(yōu)惠，都可視為對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施了保護(hù)。
4.建立中央與地方及地方之間在實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策過程中的利益平衡機(jī)制。對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)就意味著超越于市場(chǎng)機(jī)制之外的、產(chǎn)業(yè)之間利益的強(qiáng)制性再分配，對(duì)此中央和地方的目標(biāo)顯然是有差異的。為此，必須建立一種能夠合理解決中央與地方以及地方與地方之間在實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策時(shí)的利益平衡機(jī)制。在中央還沒有充足的財(cái)力單方面解決實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策所需的資金時(shí)，動(dòng)員地方財(cái)力共同達(dá)到這一政策目標(biāo)是可行的。正確處理地方之間的公平負(fù)擔(dān)是建立這種利益平衡機(jī)制的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，在目前情況下，可以設(shè)立一種統(tǒng)一的全國(guó)性糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，其出資比例或出資額度不是按各地方的糧食總產(chǎn)量的多少確定，而是按照各地國(guó)民生產(chǎn)總值的多少確定。這樣就能夠保證農(nóng)業(yè)大省有一個(gè)合理的、可接受的負(fù)擔(dān)水平，也能使那些工業(yè)大省對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)這一符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)需要的政策的有效實(shí)施作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
5.真正減輕農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)。農(nóng)民之所以有不合理負(fù)擔(dān)，本質(zhì)原因是社會(huì)對(duì)農(nóng)民地位的不合理定位，也就是說，農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，還沒有真正取得商品經(jīng)營(yíng)者的公平地位。實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，實(shí)質(zhì)是保護(hù)農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。鑒于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的實(shí)際情況，只有切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策才能真正收到實(shí)效。
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