關(guān)于安徽省縣鄉(xiāng)財(cái)政情況的調(diào)查
編者按：近幾年來(lái)，在外部競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩的壓力下，農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收功能不斷降低，農(nóng)村人口收入增長(zhǎng)明顯趨緩，處于低谷的縣域經(jīng)濟(jì)使得基層財(cái)源捉襟見肘、財(cái)政入不敷出，“三農(nóng)”問(wèn)題日益尖銳并以此為背景凸顯縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難。在全國(guó)許多縣鄉(xiāng)，工資普遍欠發(fā)，赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政運(yùn)行壓力日漸膨脹�？h鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，縣鄉(xiāng)財(cái)政改革已經(jīng)提上議事日程。
安徽省人大常委會(huì)于今年上半年在全省范圍內(nèi)組織開展了縣鄉(xiāng)財(cái)政情況調(diào)查。調(diào)查由省人大常委會(huì)統(tǒng)一部署，省人大財(cái)經(jīng)委和各市人大常委會(huì)具體組織實(shí)施。通過(guò)調(diào)查，初步摸清了安徽省縣鄉(xiāng)財(cái)政的基本狀況，完成報(bào)告，具體分析了縣鄉(xiāng)財(cái)政存在的主要問(wèn)題及其原因，并就如何發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難等問(wèn)題提出了政策建議，對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政改革進(jìn)行了有益探索。
■安徽省人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)
縣鄉(xiāng)財(cái)政的基本情況 從調(diào)查了解的情況看，各級(jí)政府及財(cái)政等部門為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、保證基層政權(quán)穩(wěn)定，通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)培育財(cái)源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、理順縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系、深化財(cái)政體制和農(nóng)村稅費(fèi)改革以及實(shí)行省直管縣與鄉(xiāng)財(cái)縣管體制等措施，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行狀況漸趨好轉(zhuǎn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)初步得到控制，干部工資拖欠問(wèn)題有所緩解，縣鄉(xiāng)財(cái)政管理逐步規(guī)范，政府債務(wù)惡性膨脹的勢(shì)頭得到遏制。
但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境迅速變化，安徽省縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾逐步暴露，增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)明顯趨緩，財(cái)政平衡基礎(chǔ)脆弱。由于財(cái)力拮據(jù)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都不能按時(shí)發(fā)放，根本無(wú)力辦事業(yè)，更談不上發(fā)展經(jīng)濟(jì)。財(cái)政是公共權(quán)力賴以生存的基礎(chǔ)，目前縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的嚴(yán)重困難不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它已經(jīng)阻礙了基層政權(quán)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展。突出表現(xiàn)為以下三個(gè)問(wèn)題：
（一）地方可用財(cái)力不足 17個(gè)市所調(diào)查的45個(gè)縣，可用財(cái)力126．6億元，可用財(cái)力支出129．7億元，支大于收3．1億元。其中，收大于支的有14個(gè)縣，收支基本持平的有20個(gè)縣，支大于收的有11個(gè)縣。45個(gè)縣人均可用財(cái)力1．9萬(wàn)元。這些縣大都是農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率低，地方可用財(cái)力增長(zhǎng)緩慢。
一是農(nóng)業(yè)稅占財(cái)政收入比重過(guò)大。從所調(diào)查的45個(gè)縣看，大部分縣農(nóng)業(yè)稅占地方財(cái)政收入的比例都在40%以上，有的縣占60 %左右。如望江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅占財(cái)政收入的比重平均在90%以上。這種收入結(jié)構(gòu)易受自然災(zāi)害影響，財(cái)政收入蘊(yùn)含極大的不穩(wěn)定性。
二是非稅收入占財(cái)政一般預(yù)算收入比重過(guò)大，多數(shù)縣都占30%左右，而且部分縣非稅收入的比重仍呈不斷上升態(tài)勢(shì)。
三是上級(jí)財(cái)力補(bǔ)助占可用財(cái)力比重較大。45個(gè)縣的可用財(cái)力中，上級(jí)財(cái)力補(bǔ)助占到44%。
四是財(cái)政收入含有水份。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收入基數(shù)不實(shí)、支出基數(shù)過(guò)緊、稅收任務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有稅源脫節(jié)等現(xiàn)象。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為避免因未完成收入任務(wù)而被縣財(cái)政抵扣上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助，只有采用“引稅”“墊稅”以及虛列收入的辦法來(lái)解決。
（二）剛性支出壓力大 17個(gè)市所調(diào)查的45個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)共65萬(wàn)人，其中行政人數(shù)11．8萬(wàn)人，占18%；教師人數(shù)33．9萬(wàn)人，占52%；其它事業(yè)人數(shù)19．3萬(wàn)人，占30%。供養(yǎng)人數(shù)多的縣基本都是人口大縣，主要集中在阜陽(yáng)、宿州、六安等北部地區(qū)。以阜陽(yáng)為例，全市縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)1996年為10．7萬(wàn)人， 1996年改市新設(shè)三區(qū)后?截至2001年財(cái)政供養(yǎng)人口增加到16．1萬(wàn)人，增長(zhǎng)50．46%。 二是法定支出剛性增長(zhǎng)。為體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育和計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè)的重視，相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件具體要求，規(guī)定這些事業(yè)支出的年增長(zhǎng)幅度要高于地方一般預(yù)算支出的年增長(zhǎng)率。對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育和計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè)的投入，其收益要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期才能得到回報(bào)，在短期內(nèi)卻造成了支出剛性增長(zhǎng)，縣級(jí)財(cái)政壓力不斷加重，導(dǎo)致部分縣鄉(xiāng)無(wú)法保證這些法定支出的增長(zhǎng)。例如安徽省規(guī)定計(jì)劃生育投入，2001—2005年按總?cè)丝谌司磕?元、7元、8元、9元、10元，省市縣三級(jí)按2：2：6比例承擔(dān)。對(duì)于一些北部人口大縣，僅這一項(xiàng)年均需要支出幾百萬(wàn)元，且逐年上升。
三是財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目配套多。例如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、中小學(xué)危房改造、國(guó)債項(xiàng)目、水利建設(shè)、公路建設(shè)等等，大部分都要求縣鄉(xiāng)財(cái)政按一定比例資金配套，項(xiàng)目爭(zhēng)取的`越多，配套的也越多，而縣鄉(xiāng)政府很少考慮本地的配套能力，建設(shè)項(xiàng)目多多益善。從而使縣鄉(xiāng)財(cái)政處境尷尬，不堪重負(fù)。
（三）債務(wù)負(fù)擔(dān)十分沉重 從17個(gè)市所調(diào)查的45個(gè)縣來(lái)看，2003年債務(wù)總額211億元，是2003年45個(gè)縣可用財(cái)力的1．67倍。其中縣級(jí)負(fù)債114億元，占54%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債65億元，占31%；村級(jí)負(fù)債32億元，占15%。平均每個(gè)縣負(fù)債2．5億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債706萬(wàn)元。負(fù)債最多的縣是廬江縣，負(fù)債10．1億元；負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是阜陽(yáng)市穎東區(qū)插花鎮(zhèn)，負(fù)債3957萬(wàn)元。45個(gè)縣的211億元債務(wù)中，借上級(jí)財(cái)政21．5億元，欠糧食補(bǔ)貼等掛帳61．4億元，借國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)33．4億元，借國(guó)外金融機(jī)構(gòu)7．4億元，借其它單位和個(gè)人80億元，其它欠款7．3億元。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)一方面增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也直接影響和制約著縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要原因造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既有歷史的，也有現(xiàn)實(shí)的；既有體制上的，也有工作等方面的。綜合分析，主要有下列四種原因：
（一）縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)
導(dǎo)致安徽省縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難的最主要原因是縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，造成收不抵支，大部分縣鄉(xiāng)屬于典型的“討飯財(cái)政”。 二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低。截至2003年，安徽省第一產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的18．8%，比全國(guó)高4個(gè)百分點(diǎn)；第二產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的44．8%，比全國(guó)低8．1個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的36．4%，比全國(guó)高4．2個(gè)百分點(diǎn)。調(diào)查的45個(gè)縣三次產(chǎn)業(yè)增加值分別占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的32．9%、32．6%、34．5%。從調(diào)查的結(jié)果看，安徽省縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)率高的第二產(chǎn)業(yè)，尤其是工業(yè)的發(fā)展較為落后。在縣域經(jīng)濟(jì)中，第二產(chǎn)業(yè)比重比全省低12．2個(gè)百分點(diǎn)。多數(shù)縣存在第一產(chǎn)業(yè)過(guò)重、第二產(chǎn)業(yè)脆弱、第三產(chǎn)業(yè)滯后的現(xiàn)象，三次產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)度小。
三是工業(yè)經(jīng)濟(jì)全面滑坡�？h鄉(xiāng)企業(yè)由于規(guī)模小、技術(shù)含量低、債務(wù)負(fù)擔(dān)重，受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響大，抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，不少縣鄉(xiāng)企業(yè)紛紛倒閉。
四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。具體表現(xiàn)為：種植業(yè)比重偏高，在種植業(yè)中又以糧食種植為主；農(nóng)業(yè)內(nèi)部各業(yè)之間區(qū)域化布局不明顯，專業(yè)化生產(chǎn)水平低，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小；政府對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投入不足等。
五是新增稅源少。由于縣鄉(xiāng)受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地理?xiàng)l件、資金、技術(shù)等多種因素影響，外向型經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)一時(shí)難以發(fā)展，在傳統(tǒng)財(cái)源大幅萎縮的同時(shí)，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍缺乏新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)。
（二）財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱
財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱集中表現(xiàn)為財(cái)力層層向上集中，而事權(quán)卻不斷下放。
一是收入上移�？h鄉(xiāng)在五級(jí)財(cái)力分配中處于弱勢(shì)地位。1994年實(shí)施分稅制后，財(cái)政分配逐漸向上級(jí)政府集中�？h需要將增值稅的75%和消費(fèi)稅的100%上交中央財(cái)政，地方得到的較少。省級(jí)和市級(jí)在中央集中一部分財(cái)力的基礎(chǔ)上，又對(duì)共享收入和地方固定收入進(jìn)行了分成，即對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)力再次進(jìn)行了集中。
二是支出下移。財(cái)稅體制改革以來(lái)，地方財(cái)權(quán)相對(duì)縮小，而縣鄉(xiāng)政府保穩(wěn)定、保改革的事權(quán)支出范圍在擴(kuò)大�？h鄉(xiāng)政府需要承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)、行政管理等諸多責(zé)任。有些支出，縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)比重較高，而中央、省、市只負(fù)擔(dān)很小的比重。在本次調(diào)查的45個(gè)縣的縣鄉(xiāng)支出中，農(nóng)村教師工資和教育投入支出大部分都占70%以上，是縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的大頭。許多基層干部群眾認(rèn)為，這個(gè)包袱不能只讓基層背，上級(jí)應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，承擔(dān)更多責(zé)任。
三是縣鄉(xiāng)財(cái)政缺乏主體稅源。分稅制體制實(shí)施后，增收的大頭在中央，地方稅大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種。
（三）稅收征管體制不順
一方面表現(xiàn)在目前實(shí)行的稅收部門垂直管理體制使地方管理稅收的職能懸空，地方財(cái)政收支預(yù)算難以落實(shí)。如濉溪縣，自1999年以來(lái)，縣人代會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算收入任務(wù)年年不能完成，失去了批準(zhǔn)預(yù)算的嚴(yán)肅性。五年中，上級(jí)稅務(wù)部門下達(dá)給縣地稅局的任務(wù)比縣人大批準(zhǔn)的預(yù)算少4900萬(wàn)元，平均每年少980萬(wàn)元。 （四）債務(wù)成因錯(cuò)綜復(fù)雜
過(guò)去由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下縣鄉(xiāng)財(cái)政包攬過(guò)多經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理職能，遺留下來(lái)很多債務(wù)。這些沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)難以在短時(shí)間內(nèi)化解已成為縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行巨大的風(fēng)險(xiǎn)。特別是鄉(xiāng)村債務(wù)成因復(fù)雜，化解難度更大。主要原因有：
一是舉債完成各類達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。這些支出都是硬性的，不辦不行的，上級(jí)政府提出所謂的“一票否決制”，給基層財(cái)政造成極大壓力。在各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)的壓力下，鄉(xiāng)村為完成任務(wù)，舉債辦了一些超越鄉(xiāng)村財(cái)力及群眾承受能力的工程及名目繁多的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)等。據(jù)調(diào)查，潁上縣鄉(xiāng)村兩級(jí)因“兩基”達(dá)標(biāo)欠債就高達(dá)5600萬(wàn)元，占2003年該縣財(cái)政收入的37．1%。
二是政府作為投資主體發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。一些鄉(xiāng)村以直接籌措或企業(yè)借款鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)保的方式籌資、借款盲目上項(xiàng)目辦了一批企業(yè)，這些企業(yè)由于裝備技術(shù)落后和管理水平低，現(xiàn)多數(shù)停產(chǎn)關(guān)閉，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為債務(wù)主體或負(fù)連帶責(zé)任。
三是借款墊繳稅費(fèi)。前幾年在稅費(fèi)的收取上，上級(jí)逐級(jí)下達(dá)任務(wù)，且作為考核鄉(xiāng)村干部政績(jī)的重要指標(biāo)，鄉(xiāng)村為完成任務(wù)，先行借債墊付，之后收不上來(lái)，形成大量債務(wù)。
此外，據(jù)從安徽省審計(jì)部門了解的情況看，一些地方存在著縣里滯留農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抵扣、挪用、平調(diào)村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金等現(xiàn)象。如太湖縣2000－2003年共有392．6萬(wàn)元轉(zhuǎn)移支付資金未按計(jì)劃分配落實(shí)；含山、無(wú)為、太和、阜南等縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別挪用幾十萬(wàn)元村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，用于抵扣農(nóng)業(yè)稅、彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)不足等。層層挪用和抵扣更加劇了基層財(cái)政的困難。
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