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水利工程環(huán)境影響評價法制的缺陷與對策論文
摘要:隨著水利工程建設(shè)數(shù)量的迅速增加，建立和完善我國的水利工程環(huán)境影響評價法制顯得十分緊迫。文章以水利工程環(huán)境影響評價法制相關(guān)概念為研究起點，結(jié)合我國水利工程建設(shè)的實際情況，深入分析了我國水利工程環(huán)境影響評價法制存在的主要缺陷，指出了完善我國水利工程環(huán)境影響評價法制的相關(guān)對策。
關(guān)鍵詞:水利工程;環(huán)境影響評價;法制研究
水利工程并不總是有利的，特別是建設(shè)過程中和建成后對流域內(nèi)資源、生態(tài)因素的整體改變必然造成不同程度的環(huán)境影響［1］。國際大壩會議連續(xù)將環(huán)境問題作為研討主題，也從側(cè)面說明水利工程環(huán)境影響的重要性和緊迫性。我國雖然已經(jīng)建立起環(huán)境影響評價法制，但是政府、社會和企業(yè)往往基于水利工程的重要經(jīng)濟價值，而忽略其環(huán)境影響法制。因此，進一步分析和完善我國水利工程環(huán)境影響評價法制，對激發(fā)工程建設(shè)方的環(huán)境責(zé)任意識，實現(xiàn)環(huán)境影響評價法制的對水利工程建設(shè)的規(guī)范作用具有重要意義。
1、水利工程環(huán)境影響評價法制的概念基礎(chǔ)
1.1水利工程
水利工程又稱水工程，是通過控制與調(diào)配自然界的各種水資源，實現(xiàn)除害興利目的而建設(shè)的工程［2］。水是生命之源，是人類生產(chǎn)和生活必須的基本資源，但是自然界的水資源狀態(tài)并不完全符合人類需求。通過修建水利工程，可以有效控制水流，調(diào)節(jié)和分配水量，防止洪澇災(zāi)害，使有限的水資源滿足人類生活和生產(chǎn)的需要。
1.2環(huán)境影響評價
環(huán)境影響評價(EnvironmentalImpactAssess-ment)簡稱環(huán)評(EIA)，是一項旨在對環(huán)境影響進行有效控制，減少建設(shè)項目環(huán)境污染和影響，維護人類健康和生態(tài)平衡的制度［3］。具體而言，環(huán)境影響評價就是對新建工程項目可能對周圍環(huán)境造成的不利影響預(yù)先進行評估，并根據(jù)評估結(jié)果對原計劃進行修改，以期將環(huán)境不利影響降到最低程度。環(huán)境影響評價作為一種導(dǎo)向性的評價，不同國家對環(huán)境影響評價的格式和規(guī)范往往也有所不同。
1.3環(huán)境影響評價法制
法制可謂是一個歷史悠久的名詞，這也造就了人們對其意義和作用上的理解有所不同。本文中的法制側(cè)重于國家的法律制度，也就是環(huán)境影響評價領(lǐng)域的相關(guān)法律制度。我國的環(huán)境影響評價制度始于20世紀九十年代初期，1992年水利部和能源部聯(lián)合頒布的SL45-92《江河流域規(guī)劃環(huán)境影響評價規(guī)范》可謂開創(chuàng)了我國環(huán)境影響評價的制度建設(shè)先河。隨后，人大常委會和國務(wù)院又制定和頒布了一系列的相關(guān)法律法規(guī)，我國的環(huán)境影響評價制度逐步確立。另一方面，由于缺乏嚴格的監(jiān)督機制，環(huán)境評價在一些地方仍然形同虛設(shè)，并為此付出了沉重的環(huán)境代價。
2、我國環(huán)境影響評價法制的缺陷
2.1重形式、輕結(jié)果的傾向突出
截止2014年底，我國共有212萬多個建設(shè)項目依據(jù)環(huán)境影響評價制度進行了環(huán)評，環(huán)評覆蓋率達到了99.7%，環(huán)境影響評價工作取得了長足的進展［4］。另一方面，環(huán)境影響評價領(lǐng)域重形式、輕結(jié)果的傾向依然突出。例如，在2005～2015年的10年間，國家環(huán)�？偩滞ㄟ^歷次環(huán)境影響評價執(zhí)法檢查活動共清查出水電領(lǐng)域的違法開工項目521個。其中的大部分項目已經(jīng)通過項目立項審批，但是環(huán)境影響評價報告都沒有得到相關(guān)部門的批準。
2.2公眾參與度低、實際效果不佳
我國早在2006年就頒布和實施了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，而《環(huán)評法》也賦予社會公眾參與環(huán)境影響評價的基本權(quán)力，但是在實際執(zhí)行過程中仍然存在諸多缺陷［5］。例如，我國社會公眾參與水利建設(shè)項目環(huán)評的范圍過窄，不利于監(jiān)督功能的有效發(fā)揮;公眾參與的時間往往在項目審批與公示期間，參與的時間過晚;此外，還存在參與方式單一，參與程序缺乏規(guī)范和法律保障等一系列問題，所有這些都影響到公眾參與的積極性和實效性。
2.3環(huán)境影響評價法的對象、內(nèi)容和程序存在不足
首先，我國水利工程建設(shè)項目的環(huán)境影響評價對象在范圍上仍存在局限性。例如，現(xiàn)行的立法仍然沒有將重大的決策和相關(guān)政策的制定和實施列入評價范圍;在環(huán)境影響評價中缺乏覆蓋各個建設(shè)階段的評價，比如項目建成后的跟蹤評價與后評價等。其次，在評價內(nèi)容方面，替代方案作為環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容一直為發(fā)達國家重視，但是我國的《環(huán)評法》中并沒有對替代方案做出明確界定。最后，在評價程序方面，我國在水利工程建設(shè)領(lǐng)域由于缺乏有效的聽證會制度，不能保證環(huán)境影響的評價單位本身的獨立性和中立性，在環(huán)評報告的審批方面還存在諸多問題，并最終影響環(huán)評結(jié)論的科學(xué)與公正。
2.4缺乏環(huán)境公益訴訟法制保障
由于缺乏相應(yīng)的法制保障，我國水利工程建設(shè)環(huán)境公益訴訟仍然存在諸多困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先，由于起訴資格的限制，使諸多致力于環(huán)境公益的社會人士被阻擋在利用法律手段維護環(huán)境的大門之外。其次，高昂的環(huán)境訴訟費用也影響了社會公眾提起公益訴訟的愿望。因為提起訴訟就需要經(jīng)濟投入，不僅需要繳納訴訟費，還包括律師費、交通食宿等諸多費用，這不是個人或社會團體能夠承受的。最后，由于環(huán)境污染或破壞造成的社會公眾利益損害之間的因果關(guān)系判斷對專業(yè)技術(shù)要求很高，需要專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)提供。因此，環(huán)境公益訴訟普遍面臨著取證難的問題。
2.5缺乏有效的司法監(jiān)督機制
我國的環(huán)境影響評價監(jiān)督主要通過環(huán)保部門的行政監(jiān)督來完成［6］。當(dāng)前，我國的環(huán)保部門和水利工程建設(shè)單位在環(huán)評工作上屬于具有行政上下級的特殊關(guān)系，這也就造成環(huán)保部門和建設(shè)單位都將環(huán)評工作視為一種“任務(wù)”或“程序”，這極大影響了環(huán)評工作的作用。由此可見，單純依靠行政監(jiān)督并不能達到目的，在水利工程環(huán)境影響評價領(lǐng)域引入必要的司法監(jiān)督機制勢在必行。
3、水利工程環(huán)境影響評價法制的完善
水利工程環(huán)境影響法制的完善，必須要依靠科學(xué)的、可實施的制度作為保障。不僅需要通過立法規(guī)范水利工程參與方的法律行為，還要從司法和執(zhí)行角度完善各種保障制度。
3.1加強法制建設(shè)，明確各方法律責(zé)任
當(dāng)前，我國的水利工程建設(shè)已經(jīng)跨越了資金約束和市場約束階段，逐步邁進生態(tài)與環(huán)境約束階段［7］。保護好流域生態(tài)環(huán)境，建設(shè)與生態(tài)和諧共生的水利工程成為必然趨勢。鑒于水利工程建設(shè)與環(huán)境影響的特殊性，制定一部專門的《水利工程環(huán)境影響評價法》尤為重要。而在這部法律中，必須要對水利工程各參與方的法律責(zé)任進行明確界定。首先，必須要明確行政機關(guān)特別是水利、環(huán)保機關(guān)的法律責(zé)任，通過明確行政機關(guān)在環(huán)保職責(zé)和社會監(jiān)督權(quán)，促進行政機關(guān)加大環(huán)境執(zhí)法力度。其次，水利工程參建方是水利工程環(huán)境評價的主體，因此必須明確它們的環(huán)境法律責(zé)任，對違法行為采取更為嚴厲的制裁和懲罰措施。最后，要從法律層面保障普通社會公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)利，提高他們的環(huán)境意識和法制觀念，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。
3.2完善公眾參與制度
缺乏有效的參與機制和參與意識不強是我國社會公眾參與水利工程環(huán)境影響評價的主要問題［8］。在完善社會公眾參與制度方面，首先要完善公民的環(huán)境權(quán)，特別是環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策的參與權(quán)以及環(huán)境公益訴訟權(quán)。這就需要水利工程環(huán)境影響評價的資料和信息、環(huán)境調(diào)查報告以及環(huán)境決策信息等都要及時向社會公眾公開。在保證知情權(quán)的基礎(chǔ)上，讓公眾參與充分參與環(huán)境影響報告書的制定，保障公眾的參與權(quán)與決策權(quán)。其次，要加強社會宣傳，進一步強化社會公眾的環(huán)保意識，主動參與到水利工程環(huán)境影響評價中去。
3.3完善我國的聽證會制度
聽證會制度是形成政府、公眾與社會之間良性互動，保障水利工程環(huán)境影響評價效果的重要制度。在聽證會制度建設(shè)上，首先要切實落實回避原則，由環(huán)保部門組織，保證聽證會的客觀公正。其次，在聽證過程中要保證所有參與著的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和申辯權(quán)，保證聽證會不流于形式。再次，完善聽證會的資格審查制度，本著自愿參與的原則，采取隨機抽樣與民主選舉的方式獲取聽證代表，保證聽證會能反映廣大社會公眾的真實意見。最后，要完善聽證會的反饋機制，使公眾能夠及時獲取環(huán)評意見的實施過程與效果。
3.4建立和完善水利工程環(huán)境公益訴訟制度
首先，要盡快將公民的環(huán)境權(quán)益納入水利建設(shè)項目環(huán)境影響評價的法律保障范圍，為環(huán)境公益訴訟的啟動提供法律依據(jù)。其次，在訴訟程序方面，適當(dāng)放寬起訴資格限制，對損害環(huán)境的行為和民事主體，任何社會公眾都可以提起公益訴訟。再次，要進一步完善法律救濟制度，盡量減輕環(huán)境公益訴訟者的經(jīng)濟負擔(dān)。最后，對環(huán)境公益訴訟行為采取舉證責(zé)任倒置，解決舉證難的問題。
3.5建立水利工程環(huán)境影響評價的司法審查制度
司法審查制度是國家權(quán)力對國家權(quán)力的約束，將司法審查制度引入水利工程環(huán)境影響評價領(lǐng)域，有助于司法權(quán)和行政權(quán)在水利工程環(huán)境影響評價方面的平衡。具體而言，就是通過司法機關(guān)對水利工程項目的審批、環(huán)境影響評價審核等一系列行政行為的監(jiān)督、審查和糾偏司法審查制度的引入有助于克服我國行政機關(guān)和部門自己制定規(guī)范性文件，同時自己又執(zhí)行這些文件的弊端，促進水利工程環(huán)境影響評價水平的提高。
4、結(jié)語
我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，水利工程建設(shè)領(lǐng)域還存在諸多問題，特別是不論何種開發(fā)方式，都不可避免的對周邊生態(tài)環(huán)境造成影響。面對既要建設(shè)水利工程促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，又要最大限度降低水利工程項目的潛在環(huán)境風(fēng)險，建立和完善水利工程環(huán)境影響評價法制就極為必要。也只有如此，才能規(guī)范水利工程參與方的環(huán)境責(zé)任，并為我國的水利工程建設(shè)提供法律幫助，確保水利工程的環(huán)境效益，使水利工程能夠真正造福于民。
參考文獻
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