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公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化的調(diào)整論文
一、我國公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景分析。
改革開放以來,我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,由過去長期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變。在這種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中,隨著市場(chǎng)化傾向的提高和國家調(diào)控范圍的變化,各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能逐步弱化,社會(huì)管理職能日益增強(qiáng),財(cái)政支出范圍縮小,將市場(chǎng)有效領(lǐng)域交還給市場(chǎng),財(cái)政逐步退出流動(dòng)資金供給、資本金注入領(lǐng)域,將重點(diǎn)放在滿足社會(huì)公共需要和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占比重由改革前的平均60%左右下降到“八五”時(shí)期的41.5%,社會(huì)管理支出比重提高。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重下降主要是由于流動(dòng)資金支出下降和基本建設(shè)支出下降。流動(dòng)資金支出下降是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求的,是合理的,但基本建設(shè)支出的比重從改革前40%左右降到“八五”時(shí)期的12.1%,就不盡合理,在很大程度上制約了財(cái)政對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。
社會(huì)管理支出的比重上升,總體上是合理的,但教育、科技、社會(huì)保障等支出增長相對(duì)緩慢,也是不合理的。這表明我國經(jīng)過20年的努力,財(cái)政改革已取得一定成就,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已突破了傳統(tǒng)的偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的供給模式,邁出了向公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)化。財(cái)政職能、范圍、類型發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,政府介入經(jīng)濟(jì)的范圍與方式都與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有了差異,財(cái)政支出模式已逐步轉(zhuǎn)向公共財(cái)政,已經(jīng)具備了公共財(cái)政的某些特征。但距建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,還有明顯差距。特別是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共支出結(jié)構(gòu)還面臨著一些問題。
我國現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制演變而來的,同建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相比,還有很多不相適應(yīng)的地方,突出的問題是:一方面一些必須保證的財(cái)政支出水平較低或支出不到位;另一方面財(cái)政支出依然承擔(dān)著一些不應(yīng)由其承擔(dān)的開支。
1、財(cái)政投資日益弱化,影響國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展,影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。
當(dāng)前我國財(cái)政資金供給能力不足,財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢(shì),與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。預(yù)算內(nèi)投資占財(cái)政總支出的比重和預(yù)算內(nèi)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重都不斷降低,1980年分別為20.5%和28.1%,1995年下降為7.7%和3.1%,這種趨勢(shì)必將抑制我國經(jīng)濟(jì)的快速增長,對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有消極影響,無法改善基礎(chǔ)“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào),不利于國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、教育支出雖然有所增加,但依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
2000年教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重已達(dá)到17.2%,但由于受到財(cái)政支出總量的制約,數(shù)額有限。而且財(cái)政用于教育的支出占GDP的比重也很低,1994年為2.2%,1997年增長到2.6%,2000年增長到3.1%,但與世界5.1%的水平及發(fā)展中國家4.0%的水平相比,還是很低的。
3、社會(huì)保障支出嚴(yán)重不足。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國財(cái)政支出幾乎沒有真正意義上的社會(huì)保障支出,如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等這些事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局的事情,沒有完全納入財(cái)政分配范圍,資金供給不足,長此以往,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌將帶來不利影響。
4、國家財(cái)政包攬過多,管了許多不該管的事情。
從國家與個(gè)人之間的分配關(guān)系來看,隨著GDP分配格局的變化,居民個(gè)人的收入水平不斷提高,但國家仍然通過各種“明補(bǔ)”和“暗補(bǔ)”的形式對(duì)居民予以大量的財(cái)政補(bǔ)貼和各種福利性照顧。同時(shí),國家財(cái)政還對(duì)企業(yè)支付虧損補(bǔ)貼,這與企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制不相符。上述情況表明,我國目前的財(cái)政支出沿襲了過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)做法,支出結(jié)構(gòu)不合理,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政分配活動(dòng)的要求不相適應(yīng)。
5、行政管理費(fèi)急刷膨脹,加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
據(jù)統(tǒng)計(jì),行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重從“五五”時(shí)期的4.9%上升到“九五”時(shí)期的11.94%.雖然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這種增加有其必然性,但是我國目前行政管理費(fèi)增長速度過快,超出了同期財(cái)政收入、財(cái)政支出和GDP的增長速度,同時(shí)行政管理費(fèi)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不盡合理,主要表現(xiàn)為個(gè)人經(jīng)費(fèi)增長快于公用經(jīng)費(fèi)增長,財(cái)政供養(yǎng)人員日益膨脹,導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政困境日益加深,這是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)主要因素。在財(cái)政資金總量增幅不大的情況下,行政管理費(fèi)支出不斷膨脹,必然會(huì)導(dǎo)致其他方面的公共支出難以保證,影響政府職能的履行。
二、公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。
優(yōu)化我國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu),建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu),是我國財(cái)政改革中的一個(gè)重要問題�，F(xiàn)階段我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的基本方向是:財(cái)政資金要逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的競(jìng)爭性領(lǐng)域,同時(shí)增加對(duì)政權(quán)建設(shè),文科衛(wèi)和社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項(xiàng)目的支出。針對(duì)我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整,其核心是解決財(cái)政支出“缺位”與“越位”的矛盾,建立一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政支出模式。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求看,我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重點(diǎn)應(yīng)集中在以下幾方面。
1、突出重點(diǎn),優(yōu)化財(cái)政投資功能。
投資是經(jīng)濟(jì)增長或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力,是經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。在社會(huì)總投資,政府投資同非政府投資相比又具有明顯的不同特征,政府投資可以微利或不盈利,可以從事社會(huì)效益好而經(jīng)濟(jì)效益一般的投資,而且主要從事大型項(xiàng)目和長期項(xiàng)目的投資。從這些特點(diǎn)可以看出,政府投資是實(shí)現(xiàn)國家政策和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段,特別是在我國社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段,要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù),沒有政府的投入和對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,幾乎是不可能的。在重視政府投資,增加財(cái)政投資所占比重的同時(shí),要注意突出財(cái)政投資的重點(diǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中起基礎(chǔ)性作用,凡是市場(chǎng)有效的領(lǐng)域,政府不干預(yù),凡是市場(chǎng)失靈或是市場(chǎng)無效的領(lǐng)域,就需要政府干預(yù)。因此財(cái)政要逐步退出競(jìng)爭性生產(chǎn)領(lǐng)域,加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入,這是財(cái)政投資的重點(diǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施是為整個(gè)生產(chǎn)過程提供“共同生產(chǎn)條件”,是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ),特別是
在工業(yè)化初期,包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長的主動(dòng)力。根據(jù)我國當(dāng)前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及內(nèi)需不足的現(xiàn)狀,國家財(cái)政加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,不僅可以有效刺激內(nèi)需,迅速帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且可以避免重復(fù)建設(shè),有利于改善投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),增加社會(huì)資本原始積累,實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。
2、以市場(chǎng)為導(dǎo)向,加強(qiáng)財(cái)政公共性開支。
社會(huì)公共性開支主要包括科技、教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等代表社會(huì)共同利益和長遠(yuǎn)利益的支出,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)十分重要的支出,而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財(cái)力的增長,該項(xiàng)支出所占的比重呈上升的態(tài)勢(shì)。但是在我國,不僅社會(huì)公共性支出比重較低,而且連其最低需求也難以保證,這必將對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成很大的影響和制約。因此,今后我國財(cái)政支出政策必須強(qiáng)化社會(huì)公共性開支。根據(jù)我國政府提出的科教興國戰(zhàn)略,迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn),要保障教育投入的增長高于正常財(cái)政收入的增長速度,財(cái)政要把支持教育作為重點(diǎn)。自從1998年開始,中央財(cái)政支出中,教育支出比重每年提高一個(gè)百分點(diǎn),這對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展必將產(chǎn)生重要影響。
此外還要研究增加教育資金的新渠道,如提倡捐資助學(xué),對(duì)學(xué)生進(jìn)行合理收費(fèi),中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí),要把支持落后地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展作為一項(xiàng)重要因素來考慮。社會(huì)保障是事關(guān)我國改革、發(fā)展和穩(wěn)定的一個(gè)重要問題,必須針對(duì)當(dāng)前的問題,調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu),增加財(cái)政的社會(huì)保障支出。近年來,隨著國有企業(yè)改革力度加強(qiáng),市場(chǎng)競(jìng)爭加劇,企業(yè)下崗職工增多,就業(yè)已成為影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的首要問題,國家動(dòng)員社會(huì)力量,大力推進(jìn)再就業(yè)工程的同時(shí),要增加財(cái)政支出中用于社會(huì)保障方面的支出,加快養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的改革,將應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)由個(gè)人負(fù)擔(dān),同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障基金的統(tǒng)一管理,建立社會(huì)保障預(yù)算,有利于加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力,建立統(tǒng)一、完整、社會(huì)化、合理的社會(huì)保障體系,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,支持國有企業(yè)的改革,并緩沖即將到來的我國老齡化社會(huì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力。
3、控制和壓縮不合理的財(cái)政支出項(xiàng)目。
首先要大力壓縮各種財(cái)政補(bǔ)貼。壓縮補(bǔ)貼的措施主要有兩條:“歸并”和“取消”。歸并是指將某些財(cái)政補(bǔ)貼并入到其他分配范疇中去。例如,目前提供給居民的相當(dāng)于普調(diào)工資的那些糧油副食補(bǔ)貼,大部分可以歸入職工工資中去。對(duì)于企業(yè)虧損補(bǔ)貼,除了對(duì)少數(shù)關(guān)系國計(jì)民生的企業(yè)的計(jì)劃虧損繼續(xù)提供補(bǔ)貼外,大部分企業(yè)虧損補(bǔ)貼都可以取消,而這不僅需要企業(yè)破產(chǎn)制度的實(shí)施,更需要國有企業(yè)加快改革步伐。
按照抓大放小的原則,采用改組、兼并、聯(lián)合、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等形式放開搞活小型企業(yè),對(duì)大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革,實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組,從根本上扭轉(zhuǎn)國有經(jīng)濟(jì)效益下降,經(jīng)營機(jī)制不活的問題,使國家財(cái)政擺脫沉重的企業(yè)虧損補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。其次,加大政府機(jī)構(gòu)改革力度,壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出。要下定決心精簡機(jī)構(gòu),分流富余人員,嚴(yán)格控制人頭經(jīng)費(fèi)的增長,要繼續(xù)推行行政經(jīng)費(fèi)“下管一級(jí)”的辦法,上級(jí)對(duì)下級(jí)的編制嚴(yán)格定員定額管理,清除多余人員。同時(shí)要借鑒政府采購等國際慣例,建立規(guī)范的法律制度,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,也使國家財(cái)政自身逐步走出“吃飯財(cái)政”的困境,這不僅可以優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的,同時(shí)也可以提高財(cái)政支出的效益。
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