地下管廊PPP項目投融資模式及其關(guān)注重點論文
摘要：基于建筑企業(yè)視角, 分析地下管廊PPP項目需要關(guān)注的要點, 包括區(qū)位選擇、合法合規(guī)情況、投資條件、融資方案及投資風(fēng)險等, 以期在保障可觀投資收益的前提下拓展管廊市場。
關(guān)鍵詞：綜合管廊; PPP項目; 區(qū)位; 投資風(fēng)險;
自2015年8月3日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來, 城市地下綜合管廊 (以下簡稱“地下管廊”) 成為國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)新的熱點領(lǐng)域。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計, 從未來市場前景看, “十三五”期間我國地下管廊的需求量將達到1.28萬公里, 總投資將達到約1.6萬億元, 年均投資額4000億元左右, 市場前景廣闊。但是, 從目前市場總體情況看, 政府方依然處于較為強勢地位, 普遍存在項目投資條件較差、低價搶標(biāo)屢見不鮮等棘手問題。針對嚴(yán)峻形勢, 本文從建筑企業(yè)角度出發(fā), 對地下管廊PPP項目投融資模式及其關(guān)注要點進行初步總結(jié)與分析, 以期有效控制投資風(fēng)險。
1 區(qū)位選擇
由于目前管廊收費機制尚未明確, 政府的財政所支付的可行性缺口補助成為社會投資方收益來源的重要保障, 因而投資地區(qū)的財政支付能力強弱至關(guān)重要。鑒于上述情況, 開展項目時應(yīng)重點關(guān)注投資項目區(qū)位, 優(yōu)先選取:1) 經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密的一、二線城市、東南沿海地區(qū)以及與公司本身有良好合作關(guān)系的區(qū)域;2) 國家級新區(qū)和老城區(qū)核心關(guān)鍵節(jié)點區(qū)域, 所在區(qū)域鋪設(shè)管廊盡量成網(wǎng);3) 管廊試點城市。中央財政對地下管廊試點城市給予專項資金補助, 直轄市每年5億元, 省會每年4億元, 其他城市每年3億元。同時, 財政部對地下管廊試點城市采用PPP模式達到一定比例的, 將按上述補助基數(shù)獎勵10%。
2 合法合規(guī)情況
2017年以來, 《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 (財預(yù)[2017]50號) 《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》 (財預(yù)[2017]87號) 等重要文件相繼發(fā)布, 明確了PPP模式已成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資唯一的合規(guī)模式, 這就要求在投資項目前須明確合法合規(guī)情況。特別應(yīng)注意項目是否納入各級PPP項目庫, 其實施方案、物有所值評價及財政承受能力論證 (“兩評價一方案”) 完成情況, 確保項目合法合規(guī)性完善。
3 投資條件
3.1 運作模式
目前管廊項目多采用“PPP (投資、建設(shè)、運營、維護一體化) (+EPC) +入廊單位付費+政府可行性缺口補助”模式投資建設(shè)。需特別關(guān)注如下問題: (1) 管廊的設(shè)計工作是否由公司負(fù)責(zé)。多數(shù)項目管廊的設(shè)計不由社會投資人負(fù)責(zé), 該項涉及施工中的.投資回報, 需額外關(guān)注; (2) 明確政府方出資方式、是否參與利潤分配、是否參與項目經(jīng)營管理、是否在經(jīng)營決策方面具有一票否決權(quán)等問題; (3) 項目是否引入基金參與。鑒于目前國資委壓減任務(wù)要求、公司資產(chǎn)負(fù)債率較高等因素, 部分企業(yè)已嘗試通過引入基金控股實現(xiàn)出表; (4) 根據(jù)招標(biāo)文件, 明確除常規(guī)投資條件外, 是否有捆綁條件, 若出現(xiàn)附加條件, 特別是對公司后期建設(shè)運營產(chǎn)生較大風(fēng)險的條款時, 應(yīng)予以特別關(guān)注; (5) 部分項目在招募社會投資方前, 已先行注冊成立項目公司, 中標(biāo)社會資本須以增資擴股方式入股項目公司。由于涉及到股權(quán)變動, 公司應(yīng)密切關(guān)注通過增資等方式進行股權(quán)變動的合法合規(guī)性及可操作性, 同時關(guān)注原項目公司是否存在不良資產(chǎn)或外債等隱患, 有效控制風(fēng)險。
3.2 入廊費及運營維護費 (日常維護費)
根據(jù)目前地下管廊操作實例, 項目公司在項目范圍內(nèi)擁有管廊的特許經(jīng)營權(quán), 在運營期內(nèi)收取“入廊費”及“運營維護費”。鑒于目前針對入廊費, 國家尚未出臺相應(yīng)政策明確具體收費標(biāo)準(zhǔn), 公司在投資項目時應(yīng):
(1) 明確兩種費用的支付方式及支付節(jié)點。年度支付或季度支付, 一次性支付或分期支付, 等額支付或遞增、遞減支付等;
(2) 針對入廊費收取工作, 由于涉及入廊單位較多, 若由社會投資人自行承擔(dān)未來收入風(fēng)險存在較大的不確定性, 因此須關(guān)注:項目所在地關(guān)于不同管線入廊的定價;政府關(guān)于管廊的規(guī)劃以及對于入廊單位是否已有安排;根據(jù)風(fēng)險分配機制, 應(yīng)爭取落實確定未來入廊計劃, 由政府方負(fù)責(zé)入廊費的收取工作;
(3) 特別注意運營維護費的支付方式, 部分項目中該項費用在運營期內(nèi)不做調(diào)整, 該項規(guī)定對于社會資本方影響較大�？膳c政府方及時溝通, 設(shè)定調(diào)價機制, 當(dāng)運維費實際發(fā)生成本大于入廊單位支付額度時, 明確依據(jù)當(dāng)年所發(fā)生的費用據(jù)實支付, 并由政府方對該部分費用進行兜底;
(4) 根據(jù)目前管廊項目, 核定的運維費大于實際運維發(fā)生成本的情況極少出現(xiàn)。但不排除隨著運營技術(shù)、能力、經(jīng)驗的提升, 運維成本逐步下降。應(yīng)與政府方提前溝通, 明確當(dāng)出現(xiàn)上述情況時, 運維費收入減去成本后的利潤歸社會投資方所有。
3.3 可行性缺口補助
該項是對于管廊使用者付費不足部分予以補足, 目前管廊項目對于該部分的計算主要依據(jù)財政部公式進行:
其中, 項目建設(shè)成本包含工程費用、工程其他費用、預(yù)備費和建設(shè)期利息等;合理利潤率, 以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn), 充分考慮可用性服務(wù)費、使用量付費、績效付費等不同情境, 結(jié)合風(fēng)險因素確定;年度折現(xiàn)率, 目前項目按6%計算居多, 部分項目將該項作為標(biāo)的;年度運營成本以管廊運營維護費為主;財政運營補助周期, 根據(jù)招標(biāo)文件確定具體補貼年限;n為支付當(dāng)年所處的運營期 (n=1、2、3…) ;當(dāng)年使用者付費主要包括入廊費及運營維護費。
該項公式為一般計算公式, 具體項目依據(jù)招標(biāo)文件不同, 會有不同程度變動。其中所涉及到的參數(shù)會經(jīng)常用作招標(biāo)標(biāo)的供投標(biāo)方報價。尤其是合理利潤率和年度折現(xiàn)率決定項目在收回成本的基礎(chǔ)上獲得的回報水平, 需額外關(guān)注。目前多數(shù)管廊項目采用上述方法計算可行性缺口補助, 需關(guān)注以下問題:
(1) 應(yīng)根據(jù)招標(biāo)文件對于可行性缺口補助的詳細(xì)規(guī)定, 明確政府方是否對該入廊費及運營維護費的收取進行兜底。由于目前國家尚未對兩種費用的收費金額及方式進行明確規(guī)定, 暫無可以參考的標(biāo)準(zhǔn), 因而可行性缺口補助能否按期足額支付至關(guān)重要, 將成為社會資本方能否獲得預(yù)期收益最為重要的保障;
(2) 部分項目中該項補助具體支付金額與管廊運營維護的績效考核掛鉤, 需密切關(guān)注該部分招標(biāo)文件表述;同時有效規(guī)避運營風(fēng)險, 保障規(guī)定補助金額足額支付。
3.4 征地拆遷
項目征地拆遷工作一般由政府方負(fù)責(zé), 費用計入項目總投資。應(yīng)密切關(guān)注:1) 征地拆遷是否由政府負(fù)責(zé), 費用是否計入總投資 (甘肅省某管廊項目的征拆工作已在招標(biāo)前完成, 對于社會資本較為有利) ;2) 鑒于部分項目施工地點在老城區(qū), 拆遷工作難度大、時間長, 應(yīng)明確征拆費用是否由政府包干負(fù)責(zé), 同時由于征拆所導(dǎo)致的施工延誤, 也應(yīng)由政府方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
4 投融資方案
地下管廊項目具有投資金額較大、運營周期較長等特點, 對于社會資本方的資金狀況及融資能力都具有較高要求, 在投資中需關(guān)注以下問題:
1) 與政府方積極溝通, 明確是否已落實提供融資的意向銀行, 確保融資可按期足額到位;
2) 針對某些管廊試點城市的項目, 明確所獲得的中央財政專項資金補助可否用于項目, 若用于項目應(yīng)明確具體補貼方式。例如吉林四平管廊項目, 由于四平市成功入選國家第二批管廊試點城市, 3年可獲得約10.8億元補貼資金, 項目公司實際貸款金額大幅下降, 有效降低項目融資風(fēng)險;
3) 明確項目可否獲取國開行等政策性銀行所提供的低息貸款。若能爭取, 則可大幅降低融資成本, 有效保障投資方收益。
5 投資風(fēng)險分析
5.1 政策風(fēng)險
風(fēng)險點:入廊費收費標(biāo)準(zhǔn)及強制入廊的具體規(guī)定尚未發(fā)布。
防范措施:應(yīng)與政府方積極溝通, 明確政府方對入廊費按照預(yù)測值進行保底, 并在PPP合同中予以明確。
5.2 政府違約風(fēng)險
風(fēng)險點:可行性缺口補助能否及時足額支付存在不確定性。
防范措施:須明確政府方將可行性缺口補助責(zé)任納入跨年度財政預(yù)算, 并出具人大決議;根據(jù)財政承受能力論證, 明確項目需從預(yù)算中安排的支出比例。根據(jù)財政部規(guī)定 (《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》) 及財政部50號、87號文件相關(guān)要求, 確保相應(yīng)費用及時足額支付。
5.3 項目公司運營風(fēng)險
風(fēng)險點:目前管廊領(lǐng)域尚無管理運營經(jīng)驗可借鑒, 因此可能出現(xiàn)在投標(biāo)階段自主報價的運營維護費不足以覆蓋運營期實際發(fā)生的成本。
防范措施:在實際運營前做好成本預(yù)估, 在實際運營過程中嚴(yán)格控制成本支出, 規(guī)避運營成本超支風(fēng)險;爭取將智慧管廊等先進的運營方法引入, 降低運營成本。
5.4 項目管理風(fēng)險
風(fēng)險點:該種風(fēng)險針對社會資本方以聯(lián)合體方式投資建設(shè)項目, 同時聯(lián)合體中各單位所占股比相近, 受股東各方利益影響, 可能在決策層存在意見不統(tǒng)一等管理風(fēng)險。
防范措施:應(yīng)按照“同股同權(quán)”原則約定各方的責(zé)、權(quán)、利。同時在項目公司組建時將通過《合資協(xié)議》及《公司章程》等商務(wù)文件進一步明確股東各方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系, 降低管理風(fēng)險。
地下管廊近年在中央政府的大力推動和扶持下, 迎來了發(fā)展的黃金時期。但同時也需清楚地認(rèn)識到, 由于入廊機制、補貼方式、運營模式等問題尚待完善, 對于投資人, 特別是社會資本方來講還存在一定風(fēng)險, 因此須對地下管廊項目有效甄別, 擇優(yōu)選擇, 嚴(yán)控風(fēng)險, 在推動國家地下管廊建設(shè)的同時有效保障社會資本方預(yù)期收益。
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