城市土地儲備制度的反思-兼評《構建城市土地儲備制度的再思考》

時間：2023-05-01 04:47:55 法學論文我要投稿

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黃一航

城市土地儲備制度自上個世紀末在滬杭地區(qū)最早出現，后來隨著國務院2001年4月在《關于加強國有土地資產管理的通知》中對該制度的首肯，全國大部分城市很快就開始了模仿和推行。由于政府的公共政策在某種程度上可以決定社會的興衰①，一時間，“土地儲備”成為房地產業(yè)界乃至全社會最為熱門的話題。輿論幾乎是一邊倒的為這一政策的出臺唱起贊歌，就連時�？梢钥吹襟@世駭俗觀點的互聯網這種地方也鮮見例外！

城市土地儲備制度的反思-兼評《構建城市土地儲備制度的再思考》

在如雷貫耳的歡呼聲中，不乏學者專家們自信嚴謹的論證和提議——土地儲備制度是中國土地資源保護和房地產行業(yè)良性發(fā)展的最……優(yōu)制度，應該努力加以完善！在筆者看到到的論證文章中，四川大學副校長楊繼瑞先生的大作《構建城市土地儲備制度的再思考》（以下簡稱《再思考》）一文的觀點可以說具有很強的代表性——全面、深入、詳細，尤其是大作將土地儲備制度賦予“戰(zhàn)略意義”并歸納出“10個有利于”，使人讀后有醍醐灌頂，矛塞洞開之感！

以楊先生之尊，筆者本不敢造次；但由于對此制度注目良久，兼在實踐中時有接觸，故產生一些淺見，在此敘成，權借楊先生的大作順水行船，以壯聲勢罷了！

《再思考》用10個有利于論證了土地儲備制度的“戰(zhàn)略意義”。筆者看來，這“10個有利于”，又可以總結概括為四點：第一．有利于保護耕地；第二．（城市）政府取得巨額土地收益；第三．政府對房地產市場的調控得以加強；第四．國有土地資產的發(fā)展權得到保障。

一．有利于保護耕地？

關于第一點，《再思考》認為“…城市周圍可供征用的農地已經十分有限…必須充分合理利用城市存量土地…實現由‘增量調節(jié)為主’向‘存量調節(jié)為主’轉變…”。

筆者認為，以上論述與耕地保護及建立土地儲備制度的必要性之間看不出有什么關系。

首先，“…城市周圍可供征用的農地已經十分有限…”，想來楊先生絕不會無知到真的認為城市周圍已經沒有土地可供利用了。因此，“十分有限”，顯然是由于日益強硬的耕地保護政策使“增量”征地越來越困難。故必須“利用城市存量土地”。

既然如此，一方面，我們有理由認為現行的耕地保護政策是成功的，又何必硬要賦予土地儲備制度以保護耕地的“戰(zhàn)略意義”呢？（至于該制度對耕地保護而言是否錦上添花，恐尚難以確定）另一方面，土地儲備的意義也就只剩下“盤活存量土地資產，防止土地資源的閑置和浪費”的主調了。

其次，對于“盤活存量土地資產”，從我國土地制度及其運作的結果來看，城市存量土地的形成有兩個來源：劃撥給用地單位無償使用的土地和出讓給用地單位有償使用的土地。

1990年國務院55號令出臺以前，包括工商企業(yè)的經營性用地也是無償劃撥的；而在此之后，基本上只有國家及軍事機關用地和公益設施用地等六類土地才可以劃撥，其他均須通過有償、有期限的出讓獲得。明顯的事實是，出讓土地的使用年限最短也是40年。因此，90年后依法出讓的城市土地，到儲備制度產生時，應該說都是期限未到而“名花有主”的，顯然不能成為“需要盤活的存量土地”。因此，目前所稱的城市存量土地，只包括①劃撥給國有企業(yè)但其不能有效利用而形同閑置的的土地；②受讓單位違法閑置（超過2年未投資開發(fā)）的土地。（從動態(tài)的、發(fā)展的角度看，未來應該還有出讓期限界至的土地及用地單位失去劃撥條件或不再使用的劃撥土地兩種）。

在上述存量土地中，第①種屬于歷史遺留問題，一方面由于缺乏解決問題的明確的法律依據，另一方面由于關系復雜，利益主體眾多，解決成本會相當高；至于第②種，現行法律法規(guī)對其將來的結局已經有明確的規(guī)定——依法收回。如此看來，土地儲備制度僅是為解決歷史遺留問題而出現的措施。當然從長遠看來，或許它還會為出讓期限界至的土地及用地單位失去劃撥條件或不再使用的劃撥土地提供回到市場的途徑。

分析至此，又怎能將土地儲備制度的意義提高到耕地保護的高度呢？

最后，《再思考》認為“城市土地閑置十分嚴重”，并稱這是由于“城市土地供應和

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