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公有住房使用權(quán)及其交易問題研究
公有住房使用權(quán)能否進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)以及如何交易問題，是隨城鎮(zhèn)住房制度改革不斷深化和展開之后產(chǎn)生的一個現(xiàn)實問題。2002年12月18日，北京市國土資源和房屋管理局出臺《關(guān)于開展直管公有住房使用權(quán)交易試點工作的通知》，明確提出了直管公有住房使用權(quán)可以作為獨立的財產(chǎn)進(jìn)行買賣。雖然只是個地方性通知，但畢竟使公有住房使用權(quán)不能公開有償轉(zhuǎn)讓的歷史禁區(qū)得以突破。然而，該通知也帶來了一系列問題，如公有住房使用權(quán)如何界定性質(zhì)、權(quán)能范圍怎樣劃定以及缺乏交易的具體操作規(guī)定等等。這些問題如果不能有效解決，將會構(gòu)成公有住房使用權(quán)交易的法律障礙，必然造成立法目的與實際效果的背離。本文將力圖通過公房使用權(quán)及其交易問題的分析，進(jìn)一步探索解決相關(guān)問題的法律對策。一、公有住房使用權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能構(gòu)成問題
現(xiàn)有的公房使用權(quán)如同國有土地使用權(quán)一樣，一直沒有立法明確地對其性質(zhì)進(jìn)行界定。下面筆者從現(xiàn)有的有關(guān)法律規(guī)定來對公房使用權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分析。首先，從公房使用權(quán)的產(chǎn)生來源來看，公房使用權(quán)是公房租賃制度的產(chǎn)物，實際上可以說是一種特殊的租賃權(quán)（對使用人來說是承租權(quán)），但是這種公房租賃權(quán)與傳統(tǒng)民法上的私人所有權(quán)基礎(chǔ)上的租賃權(quán)是不同的，主要在租賃主體、租金標(biāo)準(zhǔn)、租賃期限和租賃關(guān)系的發(fā)生方面有區(qū)別。因此，它不是一般意義上的租賃權(quán)。其次，長期以來，學(xué)界有把公房使用權(quán)稱作“公房居住權(quán)”的，但居住權(quán)在大陸法系傳統(tǒng)民法上有其特定的含義，一般指“對他人的房屋以居住為目的而加以使用的權(quán)利”，是建立在私人所有權(quán)基礎(chǔ)上的為特定個人設(shè)定的一種用益權(quán)，且不得將使用的房屋出租、轉(zhuǎn)讓或進(jìn)行其他處分，因此也不能把公房使用權(quán)同居住權(quán)相提并論。至于目前的“公房使用權(quán)”的提法，本身就是一個性質(zhì)待定權(quán)能不確定的概念。從前面分析和給出的定義來看，公房使用權(quán)應(yīng)該是獨立物權(quán)，也是一種新型物權(quán)。具體物權(quán)類型的設(shè)定將在后面有詳細(xì)論述。
性質(zhì)不清必然導(dǎo)致權(quán)能范圍的變化不定，主要表現(xiàn)在公房使用權(quán)的可處分性及處分權(quán)能的范圍上。實際上，公房使用權(quán)的處分權(quán)在地方立法中往往有著不同的規(guī)定。
二、公有住房使用權(quán)交易的現(xiàn)實問題和法律障礙
1.公有住房使用權(quán)交易規(guī)制的必要性、過渡性和長期性
對公房使用權(quán)交易的規(guī)制具有現(xiàn)實必要性。首先，“公房使用權(quán)”具有客觀存在的交易價值，體現(xiàn)在三個方面：一是通過市場租金與公房租金間的差額收益；二是通過房改受益，這實際上是一種房改政策利益；三是通過拆遷補(bǔ)償和安置收益。這些收益都是由公房使用權(quán)帶來的。其次，存在大量的公有住房使用權(quán)利益又沒有相應(yīng)的交易法律規(guī)定，必然誘發(fā)非法市場交易的泛濫。如社會上流行的“買賣公房鑰匙”的現(xiàn)象，一套“公房使用權(quán)”可以被賣到2至3萬元，造成大量的國有資產(chǎn)流失。另外，一些公房承租使用人由于沒有能力購買新房，又不能公開轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有公房，公房承租人的利益得不到合法補(bǔ)償，也導(dǎo)致私下轉(zhuǎn)讓有很大的市場。因此，與其去堵，不如
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