劃撥土地使用權相關法律問題研究論文

劃撥土地使用權相關法律問題研究論文

在改革開放之前，我國城市土地分散利用均是通過劃撥方式進行的。①隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，出讓方式已成為目前取得國有土地使用權的主要方式。但由于舊體制下形成的劃撥土地仍然由原產(chǎn)權單位繼續(xù)使用，加上目前有關法律規(guī)定的國家機關用地，軍事用地，城市基礎設施用地，公益事業(yè)用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地，經(jīng)縣級以上人民政府批準，仍可以以劃撥方式取得，②由此便形成土地使用權安排的雙軌制，即出讓土地使用權和劃撥土地使用權同時存在。

土地劃撥相對于土地出讓而言，雖然歷史“悠久”，但長期以來對劃撥土地的相關法律問題缺少深入的研究，以至于無論在理論上還是在實踐中對劃撥土地使用權都存在許多模糊甚至錯誤的認識。澄清這些錯誤的認識，還劃撥土地使用權以本來面目，并賦予其不同于計劃經(jīng)濟時代新的內(nèi)涵，是市場經(jīng)濟體制下的新要求。為此，本文希望通過對相關法律問題的探討，起到拋磚引玉的作用。

一、 劃撥土地使用權的取得是無償?shù)膯幔?/p>

出讓土地使用權的取得是有償?shù)模�而劃撥土地使用權的取得具有無償性。③這是長期以來的通說，筆者尚未發(fā)現(xiàn)有人對此提出異議。但是，這一命題卻是經(jīng)不起推敲的。

首先，根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定：土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將國有土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。這一規(guī)定是迄今為止在立法層面上對土地使用權劃撥這一概念所作的最權威的定義。根據(jù)這一定義，取得劃撥土地使用權實際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對原土地所有人或使用人的補償、安置等費用后，國家將土地交付其使用；另一種情況是國家將國有土地使用權無償交付給土地使用人。對第一種情況而言，劃撥土地使用權的取得顯然不能說是無償?shù)摹?/p>

其次，在現(xiàn)實中，絕大多數(shù)土地使用者都是在交納了補償、安置費用后才取得劃撥土地使用權，無償取得劃撥土地使用權的情況越來越少。例如根據(jù)廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區(qū)劃撥建設用地拆遷房屋動遷工作管理規(guī)定》，劃撥建設用地拆遷房屋，由建設單位（用地單位）負責搬遷、安置、補償。根據(jù)該規(guī)定，在廣州市區(qū)取得劃撥用地使用權都必須支付土地開發(fā)成本。

最后，通過比較取得出讓土地使用權所支付的費用與取得劃撥土地使用權所支付的費用，可以發(fā)現(xiàn)兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據(jù)財政部《國有土地使用權出讓金財政財務管理和會計核算暫行辦法》第六條的規(guī)定，土地出讓金的構成包括土地開發(fā)費用、業(yè)務費用和土地凈收益。土地開發(fā)費用就是由對原土地所有人或使用人的補償、安置費用構成；業(yè)務費用即進行土地開發(fā)的業(yè)務性支出，主要包括勘探設計費、廣告費、咨詢費、辦公費等；土地凈收益就是政府通過土地開發(fā)所獲得的收益。土地出讓金通過協(xié)商或市場競價確定，不同的地塊土地開發(fā)費用在出讓金中所占的比重有較大的差別，如果地段較差（比如偏遠的郊區(qū)）或土地開發(fā)費用很高（比如舊城改造項目），出讓金非常接近甚至等于土地開發(fā)費用。在這種情況下，以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權所支付的費用相差無幾。

有學者認為，即使劃撥土地使用權人支付了征地補償費用（土地開發(fā)費用），該費用也不屬于土地使用權出讓金范疇，因而劃撥土地使用權仍然屬于無償取得。④但該種觀點

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