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小食雜店食品安全監(jiān)管現(xiàn)存問題與建議的調(diào)查報告
以下是針對小食雜店食品安全監(jiān)管現(xiàn)存問題與建議的調(diào)查報告，請看下文!
小食雜店是指規(guī)模較小，以銷售食品為主要經(jīng)營范圍同時兼營香煙、日用品等獨立、傳統(tǒng)的無明顯品牌形象、有固定門面的經(jīng)營場所,也稱小賣店、小賣部。小食雜店可分為兩種：一種是已經(jīng)取得食品流通許可證和營業(yè)執(zhí)照的，另一種就是所謂的“四小”中的小食品店——原則上未達到食品流通許可條件，未取得食品流通許可證和營業(yè)執(zhí)照、有固定經(jīng)營場所的食品店。
小食雜店的食品安全一直是流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管中的一項難點，本人現(xiàn)就我市小食雜店監(jiān)管工作作一些粗淺的探討。
一、我市小食雜店食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及分析
目前,我市已經(jīng)取得食品流通許可證的食品經(jīng)營單位17037戶，其中企業(yè)603戶，個體工商戶16434戶;未取得食品流通許可證的食品經(jīng)營單位(小食雜店)約1640戶。一直以來，我市食品藥監(jiān)部門和工商部門都根據(jù)自身職能對其進行引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管，但小食雜店食品安全狀況依然不容樂觀，監(jiān)管的效果與投入的精力不相匹配，可謂是 “投入精力較大，監(jiān)管效果不佳”。
分析其原因，小食雜店食品安全監(jiān)管存在以下三大突出矛盾：
矛盾之一：小食雜店經(jīng)營管理條件較差的現(xiàn)狀與《食品安全法》的高要求之間的矛盾。小食雜店往往經(jīng)營場所較窄，店業(yè)主文化素質(zhì)普遍偏低，且年齡較大，特別是偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小食品店更為突出，而《食品安全法》及相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件對流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營者有關(guān)場地、設(shè)施、管理人員、制度建立、進貨查驗、索證索票等提出了較為嚴格的要求。因此，一方面，存在小部分食雜店因場地、設(shè)施等達不到食品流通許可條件而不能申辦食品流通許可證，卻無證無照經(jīng)營食品的現(xiàn)象;另一方面，一部分已經(jīng)取得食品流通許可證和營業(yè)執(zhí)照的小食品店，卻在經(jīng)營過程中，不能嚴格執(zhí)行執(zhí)行進貨查驗和索證索票制度。建立并執(zhí)行進貨查驗和索證索票制度的初衷是為了把好進貨關(guān)，掌握食品的來源去向，一旦發(fā)生食品安全事件可以追根溯源找到上家經(jīng)銷商，迅速掌握該批食品的流向，有效防止危害繼續(xù)擴散，及時追究違法者的責任。但事實上作為食品銷售最終端的小食雜店業(yè)主，很大部分是老弱病殘人員，因年齡偏大、文化素質(zhì)偏低等客觀因素，其并沒有能力徹底執(zhí)行這些制度。正因為如此，在以前工商部門履行流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能期間，為了達到工作目標，許多地方出現(xiàn)了記錄臺帳由工商干部一手包辦的現(xiàn)象。另外，還有一些小食雜店雖然自己能夠記錄臺帳，但其只是為了應(yīng)付監(jiān)管部門的檢查，漏登、少登成為普遍現(xiàn)象，登記臺帳流于形式，無法真正起到追根溯源的作用。
矛盾之二：小食雜店較弱的責任承擔能力與法律法規(guī)規(guī)定的違法責任較重之間的矛盾。小食雜店規(guī)模小、收益少，業(yè)主較大部分為農(nóng)民或者下崗失業(yè)者，通常情況下，業(yè)主承擔違法責任的能力較弱。舉一列：經(jīng)營超過保質(zhì)期食品的，《食品安全法》第八十五條規(guī)定：由有關(guān)主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款;情節(jié)嚴重的，吊銷許可證。這就意味著，兩千元是行政處罰的最低幅度，是小食雜店業(yè)主承擔違法責任的最低限度。然而，在現(xiàn)實中究竟有多少小食雜店具有這樣的違法責任承擔能力?即便有一部分具有這樣的承擔能力，能夠自覺履行行政處罰的卻不多，依靠法院強制執(zhí)行因程序復(fù)雜，很少在監(jiān)管執(zhí)法中采取這種方式進行。由于立法過嚴，嚴格依法處罰將成為小食雜店業(yè)主不能承受之重。另外，由于疏忽大意而導(dǎo)致的食品過期等違法現(xiàn)象在現(xiàn)實中也較為普遍，這樣就會導(dǎo)致法不責眾，反而使得執(zhí)法部門無法完全履行其執(zhí)法的職責。
矛盾之三：小食雜店數(shù)量眾多、分布散，與行政執(zhí)法要求高效率、低成本之間的矛盾。按照200平方米以下的標準，我市食品經(jīng)營主體中，除了幾十家大、中型超市外，其余均為小食雜店，所占比例在99%以上。偏遠的農(nóng)村，交通不便的山區(qū)，只要有足夠的消費需求，一般都會有小食雜店存在。我們監(jiān)管的過程中消耗在路途上的時間、油耗等都大大降低了執(zhí)法效率、增加了執(zhí)法成本。
我國行政執(zhí)法有法治原則、合理原則、公平原則、效率原則等基本原則。其中效率原則被稱為行政執(zhí)法的生命。按照目前的監(jiān)管體制，小食雜店的監(jiān)管責任基本上由基層食品藥品監(jiān)管所承擔。一方面，基層食品藥品監(jiān)管所人員結(jié)構(gòu)、硬件配置等方面存在這樣那樣的局限性。另一方面，上面千條線、下面一根針，基層食品藥品監(jiān)管所的工作千頭萬緒，人員少、精力有限。同時，所有小食雜店內(nèi)銷售的食品種類、安全食用期等都處于動態(tài)變化中，今天檢查了沒有問題，不代表明天也一定沒有問題。所以，在目前的小食雜店監(jiān)管模式下，即便基層食品藥品監(jiān)管所將大部分工作精力用于監(jiān)管小食雜店也還無法達到令人滿意的監(jiān)管效果。
二、對小食雜店食品安全監(jiān)管的幾點建議
面對上述的三個矛盾，我們食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)該如何履行好流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責呢?本人認為應(yīng)該從以下幾個方面做好工作：
(一)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念重點強化分銷環(huán)節(jié)監(jiān)管
目前，我們對于流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的理念是面面俱到、處處重點，試圖做到滴水不漏、萬無一失。當所有的小食雜店都成為監(jiān)管重點時，實際就等于沒有了重點。小食雜店所售食品是動態(tài)變化的，食品種類在變，每件食品的安全食用期也在變。正因為如此，即便基層的同志對小食雜店的巡查頻率很高，但仍然經(jīng)常有一些問題在上級的明察暗訪中被發(fā)現(xiàn)。
有沒有辦法用較高的效率、較低的監(jiān)管成本、最大限度地保障小食雜店的食品安全?目前來看，比較現(xiàn)實的一條途徑是：突出重點，抓好源頭，著重做好食品分銷環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。目前，食品流通的路徑是：原材料----生產(chǎn)商----各級分銷商-----終端零售商----消費者。幾乎所有的食品都是通過各級分銷商批發(fā)流轉(zhuǎn)到終端銷售商。工商部門負責生產(chǎn)商之后的全部流通環(huán)節(jié)，其中各級分銷商處于食品流通的咽喉和樞紐地帶。監(jiān)管好各級分銷商，就等于設(shè)置了一道防火墻，將所有終端零售商進貨的食品過濾了一遍。這樣除了超出安全食用期外，小食雜店所銷售的食品不會再有其他安全隱患。同時，這樣的監(jiān)管方式可以有效解決前述的三大突出矛盾。首先，從數(shù)量和分布上來看，從事食品分銷批發(fā)的經(jīng)濟戶口數(shù)與全部小食雜店的比例為1：70左右，數(shù)量相對少并且分布相對集中，相當部分集中在專門的食品批發(fā)市場內(nèi)，有利于提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。其次，從業(yè)主素質(zhì)來看，從事食品分銷批發(fā)的業(yè)主整體相對年齡較輕、文化程度較高，有利于對其引導(dǎo)和規(guī)范，督促其真正建立并執(zhí)行進貨檢查驗收制度，銷售登記制度。再次，從業(yè)主的責任承擔能力看，從事食品分銷批發(fā)的業(yè)主通常情況下具備相應(yīng)的資金實力，能夠承擔現(xiàn)行法律所規(guī)定的行政責任。
因此，將監(jiān)管理念由面面俱到轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀鲋攸c，狠抓一個分銷環(huán)節(jié)，能有效提高監(jiān)管效率、提升監(jiān)管效果，改善小食雜店監(jiān)管“投入精力較大，監(jiān)管效果不佳”的現(xiàn)狀。
(二)提高準入門檻規(guī)范分銷商主體資格
首先要依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，嚴格區(qū)別分銷商和終端零售店，這是強化分銷商環(huán)節(jié)監(jiān)管的基礎(chǔ)。對于經(jīng)營范圍中沒有“批發(fā)”內(nèi)容卻在從事批發(fā)業(yè)務(wù)的，要予以取締、規(guī)范;對于經(jīng)營范圍中有“批發(fā)”之名卻無批發(fā)之實的，要予以清理、變更。做到名副其實。其次，采取宣傳、引導(dǎo)以及倡議書、協(xié)議書等方式，對分銷商的資金、場所、人員，主體責任、自律制度等做出具體的規(guī)范，逐步提升其素質(zhì)。素質(zhì)低下的分銷商通過市場競爭和加強監(jiān)管逐步予以淘汰。
(三)完善監(jiān)管制度規(guī)范分銷商經(jīng)營行為
首先，要依據(jù)法律規(guī)定從嚴規(guī)范分銷商的經(jīng)營行為。一是要嚴格落實食品追溯制度，掌握食品流向。《食品安全法》第三十九條規(guī)定：食品經(jīng)營者采購食品，應(yīng)當查驗供貨者的許可證和食品合格的證明文件。食品經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、供貨者名稱及聯(lián)系方式、進貨日期等內(nèi)容。同時，《食品安全法實施條例》第二十九條規(guī)定：從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營企業(yè)銷售食品，應(yīng)當如實記錄批發(fā)食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、購貨者名稱及聯(lián)系方式、銷售日期等內(nèi)容，或者保留載有相關(guān)信息的銷售票據(jù)。記錄、票據(jù)的保存期限不得少于2年。也就是說分銷商除了必須建立并執(zhí)行進貨檢查驗收制度外，還要建立食品銷售臺賬，如實記錄批發(fā)食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、購貨者名稱及聯(lián)系方式、銷售日期等內(nèi)容，或者保留載有相關(guān)信息的銷售票據(jù)。分銷商作為商品流通的樞紐，進貨檢查驗收制度和銷售臺帳可以完全反映“從哪里來到哪里去”，是食品追溯的關(guān)鍵所在。對于防止食品安全事故擴散和追究相關(guān)責任人有十分重要的意義。二是要構(gòu)建科學合理的監(jiān)管模式，做到重點監(jiān)管和全面掌握平衡結(jié)合。通過對面上終端小食雜店的抽查來掌握動態(tài)信息，從終端倒查分銷商經(jīng)營行為，從而進一步約束和監(jiān)督分銷環(huán)節(jié)，杜絕其表里不一，臺帳上登記合格食品，暗中售假售劣。一旦在終端小食雜店發(fā)現(xiàn)問題食品立即追根溯源，嚴格按照《食品安全法》及相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章定性處罰，嚴厲打擊不法供貨分銷商。
其次，指導(dǎo)推廣統(tǒng)一的食品銷售單據(jù)示范文本。銷售單據(jù)是合同的一種表現(xiàn)形式，可以根據(jù)法律對臺帳登記項目的要求以及實際需求，設(shè)計統(tǒng)一的食品銷售單據(jù)，包含產(chǎn)品名稱、規(guī)格、數(shù)量、批號、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、供貨商及其聯(lián)系方式、進貨時間等相關(guān)信息。實現(xiàn)銷售單據(jù)和進貨臺帳合二為一，小食雜店只需整理保管好進貨單據(jù)就可，從而解決小食雜店記錄臺帳困難的問題。同時，將“查驗供貨者的許可證和食品合格的證明文件”的索證義務(wù)交由分銷商完成，并由其統(tǒng)一保管2年以上。對于那些未達到食品流通許可條件，未取得食品流通許可證和營業(yè)執(zhí)照且無法取締的“小食品店”，同樣以這樣的方式嚴格監(jiān)管，雖其無證無照，但確保了其經(jīng)營的食品能夠追根溯源。同時，加強其對過期、變質(zhì)食品清理、退市監(jiān)管，督促其保存經(jīng)營場所的衛(wèi)生、按照要求儲存食品等，小食雜店食品安全監(jiān)管就基本到位。
(四)不斷完善法律法規(guī)
時值《食品安全法》修改，建議將食品經(jīng)營的各級分銷商和終端零售店加以區(qū)分對待。對分銷商環(huán)節(jié)在主體準入、行為規(guī)范等方面提出較高標準。例如可以對分銷商的資金、場所、組織形式、人員機構(gòu)、自律能力等作出符合需求的詳細規(guī)定。違法行為的處罰標準上，分銷商也應(yīng)該明顯高于終端零售店。歸納起來，就是要抓住牛鼻子，必須讓分銷商承擔更多的社會責任。
(五)不斷創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)
目前，我們的臺帳登記制度費時、費力，監(jiān)管時查閱也不是非常便捷。利用先進的技術(shù)手段提升監(jiān)管能力，積極探索建立覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”全程的食品安全監(jiān)管網(wǎng)、食品追溯碼制度，將是食品藥品監(jiān)管部門切實做好食品安全監(jiān)管的客觀訴求，也是社會發(fā)展的必然。
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