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全面二胎政策主要內容解讀
十八屆五中全會公報提出，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。這意味著中國進入了人人都能生兩胎的新時代�！叭鎯商ァ闭叻厦褚�，有利于改善人口結構。
但是，對于偌大的復雜中國來說，放開兩胎生育能否改變整體人口形勢?能否改變人口老齡化趨勢?能否重續(xù)“人口紅利”?放開兩胎給每一個中國家庭會帶來哪些變化?這些都需要深入思考，密切關注。從本期起，我們推出“怎么看全面兩胎時代”系列報道，就相關問題進行理性探討。
——編 者
人口峰值推遲2年
預計政策實施后，短期內出生人口明顯增加，生育水平有所回升。全國人口總量增幅不大， 2029年達到峰值14.5億人
實行了30多年“一對夫婦只生一個”的生育政策，一夕之間全面放松。
南開大學人口與發(fā)展研究所教授原新回顧，40多年來，由于計劃生育政策的實施，人口過快增長的勢頭得到了有效控制，少生了4億多人，緩解了對資源環(huán)境的壓力，創(chuàng)造了較長一段“人口紅利期”，為經濟的發(fā)展增添了動力。
“全面兩胎政策是在科學研判人口發(fā)展態(tài)勢、總結單獨兩胎政策實踐、充分研究論證的基礎上作出的重大戰(zhàn)略決策�！眹倚l(wèi)生計生委副主任王培安在近日舉行的國務院新聞發(fā)布會上說，2004—2006年國家組織人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，2007、2008年國家人口計生委就提出了“三步走”的思路，即雙獨兩胎、單獨兩胎，然后在適當?shù)臅r候實施全面兩胎政策。今年初以來，國家衛(wèi)生計生委及相關部門進行專門研究，對全面兩胎政策下的人口變動狀況，進行了多方案測算比較，召開了近百場論證會，并到22個省區(qū)市調研形成系列報告。
經測算，在目前約1.4億育有一孩的已婚育齡婦女中，按現(xiàn)行生育政策可生育二胎的約5000多萬人，占37%;實施全面兩胎政策后，新增可生育二胎的目標人群約9000萬，占63%。新增目標人群中，40—49歲人群占50%。預計政策實施后，短期內出生人口明顯增加，生育水平有所回升。全國人口總量增幅不大，峰值延后兩年左右，2029年達到峰值14.5億人。
“目前勞動年齡人口比較充裕，仍處于社會總撫養(yǎng)比低于50%的人口紅利期，是調整政策的有利時機。單獨兩胎政策的平穩(wěn)實施釋放了部分生育勢能，降低了出生人口堆積的風險，為全面兩胎政策奠定了基礎。截至2015年9月底，約176萬對單獨夫婦提出再生育申請。2014年人口出生率比2013年提高了0.29個千分點，出生人口性別比下降了1.72個點，是近年來出生率上升、出生人口性別比下降幅度最大的一年。實施全面兩胎政策面臨一些挑戰(zhàn)，是可預期、能應對的�！蓖跖喟舱f。
據(jù)調查，20—44歲已婚人群平均理想子女數(shù)是1.93個，農村是2.1個左右，城鎮(zhèn)是1.8個左右。還有80%的人希望有兒有女。
“全面兩胎政策有利于滿足群眾生育意愿�！� 王培安說。
短期緩解人口結構老化
未來3—5年后，生育水平依然大大低于更替水平，總和生育率很難超過1.7。人口大幅減少、人口老齡化、勞動力大幅減少的趨勢不可逆轉，未來獨生子女家庭、無子女家庭還會增加
“‘十三五’是非常關鍵的時期，經濟增速放緩，老齡化、少子化現(xiàn)象越來越嚴重，勞動力人口也在減少。隨著經濟運行情況的變化，我國的人口結構確實應有所調整�！� 原新說。
據(jù)預測，兩胎政策后，2050年可增加3000多萬勞動力，勞動力年齡結構有所改善;到2050年老年人口在總人口中所占比重，與不調整政策相比降低2個百分點。從長期看，將降低人口撫養(yǎng)比，使經濟潛在增長率提高約0.5個百分點，緩解家庭少子化趨勢。由于新出生人口主要在城市，人們生男生女觀念較淡，有利于降低性別比，維持家庭代際支持、養(yǎng)老功能。
“按照預期效果，短期內四五年內，出生人口高的年份應該達到2000萬，對應的總和生育率在2以上。之后會逐漸降下來，穩(wěn)定在1.7左右，一般認為1.8對我國來說，是比較合理的水平。”中國人口學會會長翟振武說。
但是，預期效果受到實際生育意愿的影響。按照測算的數(shù)據(jù)，9000萬可生兩胎的目標人群中，一半以上都是40歲以上人群，想生但能不能生出來還不好說。復旦大學人口與發(fā)展政策研究中心主任彭希哲說：“政策在不同地區(qū)影響不一樣，比如對上海來說，總體影響不大，原因是這些符合政策的人在單獨二胎政策中占90%，他們本來就可以生。”據(jù)測算，只有約28%的目標人群有生育意愿。
“經過 30多年經濟社會發(fā)展，特別是人民生活水平提高、受教育水平提高、職業(yè)的轉變、女性的全面社會參與和社會地位的大幅度提高、全球化的影響等，以及社會保障制度的完善、家庭社會功能的弱化，人們的生育觀念發(fā)生了較大轉變。一系列公共政策也對人們的生育意愿起著約束作用�！�
河北大學經濟學院院長王金營說，全面實施兩胎政策后，除短期內補償性生育帶來的出生堆積外，未來3—5年后，生育水平依然大大低于更替水平，總和生育率很難超過 1.7。人口大幅度減少的趨勢不可逆轉，人口老齡化趨勢不可逆轉，勞動力大幅減少的趨勢不可逆轉，未來獨生子女家庭、無子女家庭還會增加。
這一切，使得政策實施的效果變得復雜，需要花費較大成本來應對。按照他的預測，“十三五”期間將有一個出生波峰，2022年后出生人口規(guī)模迅速下降，出生率大幅降低到10‰以下。2030年后人口將負增長，本世紀末人口減少到9億左右。
“若要實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展，降低人口減少帶來的巨大影響，未來的生育政策將是鼓勵按政策生育，適當?shù)臅r期應該鼓勵生育，使婦女總和生育率接近更替水平。最佳的調整時間應該在2030年左右�！蓖踅馉I說。
“未來全面兩胎政策逐步向人們自主選擇生育孩子的數(shù)量過渡。同時，倡導每個家庭都能在自主選擇生育數(shù)量的前提下負責任地選擇生育孩子的數(shù)量，保證子女的生存環(huán)境和生活質量�！敝袊丝谂c發(fā)展研究中心副主任劉鴻雁說。
更注重人口均衡發(fā)展
2050年全國流動人口將達3.5億人左右，大批農村新增勞動力離鄉(xiāng)又離土，越來越多的流動人口聚集到經濟較發(fā)達的城市，導致人口地區(qū)分布失衡
“我們控制人口數(shù)量的任務已經完成得很好，人口增長的趨勢控制得較好，全面兩胎意味著我們要更加注重提升人口質量，實現(xiàn)人口均衡發(fā)展�！钡哉裎湔f，人口均衡意味著人口數(shù)量適度、素質優(yōu)良、結構優(yōu)化、分布合理。不僅要控制人口數(shù)量，還要調控人口的結構以及人口的教育、分布、環(huán)境等，這樣才能發(fā)揮出政策的整體作用。
“全面兩胎政策實現(xiàn)了不分城鄉(xiāng)、不分區(qū)域、不分民族的一體化生育政策，體現(xiàn)了制定計劃生育社會公共政策的公平性原則，改變了過去城鄉(xiāng)分離的人口生育政策，對人口素質提升會有明顯的作用�！痹抡f。
人口素質包括了出生人口素質、勞動力人口素質。一方面要預防全國出生缺陷，另一方面要通過教育提升勞動力素質，才能保持經濟社會發(fā)展的平衡，提升國家競爭力。
中國社科院副院長蔡昉根據(jù)數(shù)據(jù)推測，到2020年，16歲到19歲的農村人口將減少到3055萬人，外出農民工增長將明顯減速。勞動年齡人口內部的老齡化趨勢也早就出現(xiàn)。從改善勞動力供給和需求兩頭著力，蔡昉提出應加快戶籍制度改革，以及提高勞動力的受教育程度。促進教育公平，加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設、構建勞動者終身職業(yè)培訓體系等，有利于提高勞動者素質。
面對未來人口減少、老齡化絕對人口不斷增加、勞動力人口減少及素質不高的現(xiàn)實，國務院參事馬力提出，我國進入“后人口轉變”時期，必須以勞動力素質替代勞動力數(shù)量，實現(xiàn)人力資源大國向人力資源強國轉變。建議長期加大人力資本、創(chuàng)新投資，實施終身教育，要求30歲以上勞動力具備一門技能。
人口的分布失衡問題越來越凸顯。2050年全國流動人口將達3.5億人左右，在城市化大潮中，大批農村新增勞動力離鄉(xiāng)又離土，越來越多的流動人口聚集到經濟較為發(fā)達的城市，導致人口地區(qū)分布失衡。流動人口市民化和公共服務均等化問題日趨突出，農村地區(qū)出現(xiàn)人口“洼地”現(xiàn)象。
專家認為，未來人口對資源環(huán)境的壓力將會繼續(xù)擴大，且較長時期存在。尤其是對大城市來說，人口總量控制、人口與資源環(huán)境的緊張關系仍是一道難題。全面兩胎政策的實施，對于人口長期均衡發(fā)展的命題來說，只是其中重要一步。
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