歐盟碳排放交易體系改革的內(nèi)外制約及發(fā)展趨向
作者：劉慧譚艷秋
德國研究 2015年08期
中圖分類號(hào)：F205；X325.160.2；X511 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4871(2015)01-0045-11
一、引言
2005年，歐盟推出碳排放交易體系(European Union Emissions Trading Scheme，簡稱EU ETS)，覆蓋了27個(gè)成員國和3個(gè)與歐盟有密切聯(lián)系的歐洲國家(冰島、挪威和列支敦士登)的約1.1萬家(電力、冶金和水泥等行業(yè)的)主要能源消費(fèi)企業(yè)。2005年至2007年，這一體系正式進(jìn)入試驗(yàn)性實(shí)施期(pilot phase)，2008年至2012年，該體系進(jìn)入《京都議定書》規(guī)定的減排承諾期(commitment phase)，2013年至2020年是該體系的第三期。歐盟碳排放交易體系建立之初是一個(gè)分權(quán)的體系，在第一、二期的實(shí)施過程中，這一體系表現(xiàn)出很多結(jié)構(gòu)性弊端，具體表現(xiàn)在以下方面：其一，“國家分配計(jì)劃”(National Allocation Plans，NAPs)導(dǎo)致總排放額超額。這一方案規(guī)定排放額的設(shè)定權(quán)在各成員國政府，成員國自主設(shè)定本國的排放額，并提交歐盟委員會(huì)審核批準(zhǔn)，配額總量是各國規(guī)定的配額的總和。這一方案導(dǎo)致最終排放配額超出實(shí)際排放量，引發(fā)2006年春季碳價(jià)急劇下滑。其二，免費(fèi)分配排放配額扭曲了市場。在第一、二期，排放配額主要以免費(fèi)方式分配給各成員國，為眾多企業(yè)尤其是電力行業(yè)帶來額外收益，而消費(fèi)者所承擔(dān)的成本卻沒有改變。其三，歐盟碳排放交易體系與《京都議定書》中的靈活履約機(jī)制聯(lián)系起來，導(dǎo)致外部價(jià)格相對較低的碳排放信用被引進(jìn)歐盟，進(jìn)一步降低了歐盟內(nèi)部的碳價(jià)，由此無法激勵(lì)成員國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。①
2008年，歐盟碳排放交易體系改革將成員國的權(quán)力在一定程度上讓渡給歐盟委員會(huì)。2008年1月，歐盟委員會(huì)提出了一個(gè)歐盟碳排放交易體系改革方案，于同年12月經(jīng)歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)通過，該方案將在第三期開始實(shí)施。2009年4月，歐盟正式通過了這一改革指令，即《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》(以下簡稱《2009年修改指令》)。②改革的核心內(nèi)容是引入更多的市場機(jī)制，并由歐盟委員會(huì)統(tǒng)一設(shè)定排放配額總量。2009年以后，隨著金融危機(jī)的爆發(fā)以及歐盟在哥本哈根氣候大會(huì)上的失利，體系的缺陷更多地暴露出來，歐盟在氣候政策上的決策力和領(lǐng)導(dǎo)力備受質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)衰退在歐洲引發(fā)了大量的碳排放配額過剩，碳價(jià)在過去的幾年里不斷下降。從2012年年底開始，歐盟就在成員國之間進(jìn)行了無數(shù)次的秘密磋商，討論涉及歐盟碳排放交易救市計(jì)劃，該提議的主要內(nèi)容包括停止2013～2015年度對碳排放額度的拍賣，這意味著將9億碳排放配額從碳排放交易體系中暫時(shí)取出，以幫助提高碳價(jià)，部分緩解大規(guī)模碳排放配額過剩的情況，這一行為被稱為“折量拍賣”。該提議最激烈的反對國家是波蘭，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴于煤炭，波蘭一貫堅(jiān)決反對任何推高排放價(jià)格的政策。2013年，歐盟碳排放交易市場的救市計(jì)劃沒有得到各成員國的批準(zhǔn)，歐洲深陷債務(wù)危機(jī)的泥沼，信用危機(jī)和失業(yè)率是比碳價(jià)更為重要的問題。
目前，歐盟碳排放交易體系正處在其關(guān)鍵的第三期，急需減少在碳信用額市場上的排放配額，提升碳價(jià)并控制污染。歐盟碳排放交易體系是歐盟實(shí)現(xiàn)《京都議定書》中所承諾的減排目標(biāo)的主要載體，也是激勵(lì)可再生能源投資發(fā)展的政策工具，這一體系能否有效運(yùn)行，關(guān)系到歐盟在氣候問題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能否穩(wěn)固。在歐盟碳排放交易體系的改革中，結(jié)構(gòu)性措施包括將歐盟2020年的減排目標(biāo)由減少20％提升為30％。其他措施包括永久性取消碳信用額度制度，讓其他一些行業(yè)也加入碳排放交易體系等。深度改革的難點(diǎn)在于歐盟的組織制度，在這一制度下，各國意見達(dá)成一致非常遲緩。總之，歐盟在氣候問題上的決策能力下降，面臨的內(nèi)外阻力也在上升，各國在改革方案上難以協(xié)調(diào)一致。
二、歐盟碳排放交易體系改革進(jìn)程
針對歐盟碳排放交易體系在實(shí)施的第一、二期中暴露出的結(jié)構(gòu)性缺陷，歐盟委員會(huì)出臺(tái)了《2009年修改指令》，提出了一個(gè)決策權(quán)更為集中、市場作用更明顯的體系。這一改革結(jié)束后，歐盟碳排放交易體系的進(jìn)一步改革面臨著更大的考驗(yàn)，歐盟針對供給過剩的問題不僅采取了短期的應(yīng)對措施，也提出了長期的制度設(shè)計(jì)方案。
(一)出臺(tái)《2009年修改指令》
2009年，歐盟委員會(huì)出臺(tái)了《2009年修改指令》，決定從歐盟碳排放交易體系第三期(2013-2020年)開始，對該體系下受控設(shè)施排放配額分配方案在方法和規(guī)則上進(jìn)行重大變革，包括：其一，建立歐盟統(tǒng)一的總量限額制度，以取代原先的“國家分配計(jì)劃”。在歐盟委員會(huì)層面統(tǒng)一限定排放總量，將碳排放配額的設(shè)定權(quán)由成員國讓渡給歐盟委員會(huì)，以形成一個(gè)決策更為統(tǒng)一的體系。為實(shí)現(xiàn)2007年3月提出的減排目標(biāo)，即2020年排放量比1990年降低20％，比2005年減少14％，歐盟委員會(huì)將按照更為嚴(yán)格的線性遞減方式減少配額總量，每年減少1.74％，以確保排放總額的稀缺性。③其二，從2013年起，應(yīng)逐漸實(shí)現(xiàn)主要以拍賣方式分配配額。2013年要通過拍賣的方式分配40％的配額總量，到2020年，經(jīng)拍賣分配的配額必須達(dá)到總量的70％。但對于能源生產(chǎn)企業(yè)和能源集中型企業(yè)將區(qū)別對待，前者必須完全以拍賣的方式獲得其所需的配額，而后者能夠獲得一定比例的免費(fèi)配額，但這一比例應(yīng)不斷降低。同時(shí)，給予經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后以及對碳排放依賴程度較高的國家一定的政策傾斜，如2013年波蘭可以獲得70％的免費(fèi)配額，但這一比例必須逐漸下降，直至2020年下降為零。④其三，在引進(jìn)外部減排信用方面，歐盟碳排放交易體系與《京都議定書》的靈活機(jī)制(包括清潔發(fā)展機(jī)制、聯(lián)合履約機(jī)制等)的對接進(jìn)行了調(diào)整，在一定程度上限制了對外部信用的引進(jìn)。由于引進(jìn)的外部信用價(jià)格相對較低，會(huì)進(jìn)一步加劇歐盟內(nèi)部排放配額過剩的狀況，《2009年修改指令》規(guī)定限制使用清潔發(fā)展機(jī)制與聯(lián)合履約機(jī)制等項(xiàng)目的減排信用。在第二期，成員國能夠通過使用這些項(xiàng)目的減排信用來兌現(xiàn)減排承諾，第二期未使用完的信用額度可以在第三期繼續(xù)使用，一些最不發(fā)達(dá)國家的項(xiàng)目信用仍可以引進(jìn)，除此之外，在第三期不允許再使用外部信用。⑤
(二)減少碳排放配額
2009年改革之后，歐盟碳排放交易體系依舊不完善，最突出的問題是歐盟內(nèi)部碳排放配額依然供應(yīng)過量，配額價(jià)格持續(xù)走低。碳排放交易市場供求不平衡的原因是多方面的，從需求來看，金融危機(jī)導(dǎo)致各國生產(chǎn)水平下降，各國對排放配額的需求減少，這是抑制配額價(jià)格的重要原因。同時(shí)，隨著可再生能源的增長以及其他減排政策的出臺(tái)，市場總體需求進(jìn)一步降低。⑥從供給來看，大量外部減排信用流入，減少了對內(nèi)部排放配額的需求，進(jìn)入第三期后，第二期的排放盈余在第三期仍可繼續(xù)使用，使供給過量的局面持續(xù)下去。供需不平衡使排放配額的價(jià)格持續(xù)走低，低價(jià)格將至少持續(xù)到2020年，消極的市場預(yù)期進(jìn)一步阻礙碳價(jià)的回升，這樣的價(jià)格已失去了激勵(lì)減排的效應(yīng)，嚴(yán)重影響體系的正常運(yùn)行。⑦
對此，歐盟不僅提出了臨時(shí)的應(yīng)對方案，也積極推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，以可持續(xù)的方案來應(yīng)對供應(yīng)過量問題。從短期措施來看，歐盟委員會(huì)提出，通過折量拍賣部分配額或推遲部分配額的拍賣，減少排放配額的'拍賣量，來實(shí)現(xiàn)供求平衡并提升配額價(jià)格，但歐盟委員會(huì)的各項(xiàng)提議能夠最終通過并得以實(shí)施的并不多。2011年，歐盟擬出臺(tái)一項(xiàng)新的能源效率指令，能效的提高無疑會(huì)進(jìn)一步壓低碳價(jià)，因此，歐洲議會(huì)倡議同時(shí)削減排放配額總量，從市場中抽出14億配額以配合這一能源效率指令，但最終能源效率指令獲得通過，但關(guān)于碳配額總量的削減的談判卻終止了，其中的主要原因仍是成員國之間的利益分歧。⑧歐盟委員會(huì)還建議歐洲理事會(huì)推遲碳排放配額拍賣，凍結(jié)2013年至2015年期間歐盟內(nèi)部9億噸的碳排放配額，以提高碳價(jià)，部分緩解大規(guī)模碳排放配額過剩的情況。但在2013年4月16日，歐洲議會(huì)以334票對315票否決了這一提議，此決策結(jié)果進(jìn)一步影響市場預(yù)期，導(dǎo)致碳價(jià)下降至每噸2.63歐元。⑨在全球金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的影響下，各國利益沖突加劇，一系列的改革措施在成員國之間更難以達(dá)成協(xié)議，使歐盟“減量提價(jià)”的目標(biāo)一再落空。
從長期措施來看，2014年1月，歐盟委員會(huì)提議，自2021年開始建立一個(gè)市場穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制(market stability reserve)，即把一定量的過剩碳排放權(quán)在儲(chǔ)備(積累額度)中進(jìn)出，以起到穩(wěn)定碳價(jià)的作用。這一儲(chǔ)備機(jī)制不僅是為了解決排放配額過剩的問題，也旨在通過體系自動(dòng)調(diào)節(jié)拍賣配額的供應(yīng)量，提升體系應(yīng)對環(huán)境變化的能力。然而，這一提議仍有待歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)的通過，才能成為具有法律效力的文件。與此同時(shí)，歐盟提出2030年溫室氣體排放量比1990年減少40％的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從2021年開始，每年需將總配額削減2.2％，而這一數(shù)值在第三期是每年1.74％。這些提議表明歐盟力求以更為技術(shù)性的、去政治化的長遠(yuǎn)方案來解決問題。⑩
三、歐盟碳排放交易體系改革的內(nèi)外制約
改革勢在必行，但歐盟委員會(huì)出臺(tái)有約束力的改革措施日益艱難。歐盟碳排放交易體系改革受制于成員國政府、歐盟機(jī)構(gòu)、企業(yè)等內(nèi)部因素以及國際氣候談判、環(huán)境制度、其他國家的政策動(dòng)向等外部因素。歐盟內(nèi)部的三個(gè)影響因素并非互相孤立，而且，內(nèi)外因素也不是彼此獨(dú)立，而是互相影響的。歐盟碳排放交易體系改革作為一項(xiàng)重要的決策內(nèi)容，其進(jìn)程不僅受到全球氣候政治的影響，也在很大程度上取決于歐盟內(nèi)部因素，成員國之間的協(xié)調(diào)、歐盟的行動(dòng)力以及企業(yè)對政策的影響和回應(yīng)是影響歐盟碳排放交易體系改革的重要因素。
第一，成員國之間的協(xié)調(diào)。在歐盟碳排放交易體系的改革過程中，成員國政府的立場至關(guān)重要。在體系的建立過程中，成員國的利益和立場是影響該體系發(fā)展進(jìn)程的關(guān)鍵因素。在體系建立之初，歐盟之所以采納一種權(quán)力分散的運(yùn)作方式，在于以英國為代表的大多數(shù)成員國認(rèn)可的是由主權(quán)國家規(guī)定各自的碳排放量，以保證在進(jìn)入一個(gè)新興的制度體系時(shí)，本國政府可以自主控制體系運(yùn)作過程中的不確定性。(11)《2009年修改指令》將成員國規(guī)定排放量的權(quán)力收歸歐盟委員會(huì)，似乎表明主權(quán)國家權(quán)力式微而歐盟委員會(huì)的作用增強(qiáng)。然而，歐盟委員會(huì)之所以能夠采取這樣的措施，是因?yàn)槌蓡T國政府通過成本收益分析，認(rèn)為由歐盟委員會(huì)限定排放總額更有效率，由此看來，改革仍然受成員國立場的主導(dǎo)。首先，在“國家分配計(jì)劃”下，各國規(guī)定的排放量的總和已經(jīng)超過了實(shí)際的總排放量，這一分配計(jì)劃在實(shí)際操作過程中不能發(fā)揮減排作用。更關(guān)鍵的是，“國家分配計(jì)劃”的操作過程非常低效，實(shí)施成本非常高，且實(shí)施的過程缺乏透明度和協(xié)調(diào)性，如果各國政府將權(quán)力讓渡給歐盟委員會(huì)，可以在一定程度上減輕成員國的負(fù)擔(dān)。隨著“國家分配計(jì)劃”的弊端日益顯現(xiàn)，作為歐盟碳排放交易體系改革的先行者，英國最先表示這一分權(quán)體系需要改革，推動(dòng)歐盟委員會(huì)確認(rèn)改革的必要性。(12)可以看出，在歐盟碳排放交易體系的發(fā)展過程中，決定其發(fā)展方向并推動(dòng)其改革的關(guān)鍵主體是主權(quán)國家。就目前的改革內(nèi)容而言，如削減配額總量，制定更嚴(yán)格的減排標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大歐盟碳排放交易體系的覆蓋范圍等，一般來說，表示支持的國家有英國、法國、意大利、斯洛伐克等國，表示反對的有波蘭、塞浦路斯，而德國、西班牙和捷克則是立場不確定的國家。(13)
第二，歐盟的行動(dòng)能力。歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)等機(jī)構(gòu)能夠影響改革進(jìn)程。2008年以后，正是歐盟內(nèi)部分歧增加和協(xié)調(diào)能力下降，阻礙了歐盟碳排放交易體系改革的進(jìn)程。(14)在歐盟碳排放交易市場的發(fā)展過程中，歐盟的三個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用，其中居于首要地位的是歐盟委員會(huì)。體系建立初始，歐盟委員會(huì)就掌握了主動(dòng)權(quán)，《2009年修改指令》出臺(tái)后，其協(xié)調(diào)者的角色更為重要，對設(shè)計(jì)規(guī)則并修正這一體系發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在掌握了規(guī)定總排放配額的決策權(quán)后，歐盟委員會(huì)在管理碳價(jià)方面的作用也凸顯出來。(15)歐洲議會(huì)在環(huán)境政策的決策過程中也發(fā)揮著關(guān)鍵作用，它與歐盟理事會(huì)共同決定氣候政策，歐盟委員會(huì)提出的建議必須經(jīng)歐洲議會(huì)和理事會(huì)以“有效多數(shù)”的表決機(jī)制通過，才具有法律效力。然而，隨著時(shí)間的推移，歐盟內(nèi)部的分歧加深，這不僅表現(xiàn)在議會(huì)內(nèi)部各成員國難以對改革措施形成有效多數(shù)，也表現(xiàn)在歐盟內(nèi)機(jī)構(gòu)之間意見不一。在2009年出臺(tái)的指令中，歐盟內(nèi)部各機(jī)構(gòu)對于新的改革措施基本上是支持的。2009年之后，各機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及機(jī)構(gòu)之間的分歧加深，這些分歧尤其表現(xiàn)在改革力度及改革方向上。例如，在歐盟委員會(huì)的各個(gè)總司中，氣候行動(dòng)總司是改革的積極推動(dòng)者，致力于達(dá)成更高的改革目標(biāo)，主張減少總配額，并相對減緩以拍賣方式分配配額的步伐。而能源總司對減少排量總配額的提議持遲疑態(tài)度，企業(yè)總司對氣候行動(dòng)總司提出的改革計(jì)劃持懷疑和消極立場。(16)歐盟委員會(huì)內(nèi)部的分歧無益于歐盟委員會(huì)協(xié)調(diào)者角色的發(fā)揮，也不利于制定統(tǒng)一有效的改革方案。
第三，企業(yè)對政策改革的影響及回應(yīng)。歐盟碳排放交易體系政策最終影響到的主體是企業(yè)，企業(yè)不僅能夠通過影響政府的決策而影響改革進(jìn)程，企業(yè)對政策變化的回應(yīng)也能反映政策的有效性，并決定改革的方向。一方面，企業(yè)能夠影響改革的進(jìn)程。企業(yè)并非改革的發(fā)起者，它們關(guān)注的是改革的內(nèi)容及對自身經(jīng)濟(jì)利益的影響。企業(yè)利益在很大程度上反映了成員國的經(jīng)濟(jì)利益，企業(yè)能夠借助國內(nèi)政治制度，通過游說等方式在很大程度上影響本國政府的立場，因而成員國利益訴求與其國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是相輔相成的。以瑞典為例，瑞典的瓦騰福能源公司(Vattenfall)的立場決定了瑞典對于歐盟碳排放交易體系的積極態(tài)度。(17)相關(guān)企業(yè)往往對本國政府施加壓力以實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，如在實(shí)施“國家分配計(jì)劃”的時(shí)候，由于成員國政府能夠規(guī)定本國的排放配額，很多企業(yè)通過向本國政府施壓，為自己爭取更多的排放配額。(18)企業(yè)通過大量的游說活動(dòng)反對更為嚴(yán)格的氣候政策，這在能源密集型企業(yè)中表現(xiàn)最為突出，如一些鋼鐵水泥制造業(yè)、造紙業(yè)、化工業(yè)的企業(yè)以及這些行業(yè)的聯(lián)盟等。這些行業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益在短期內(nèi)離不開溫室氣體的排放，往往基于眼前的實(shí)際利益來表達(dá)自身的訴求。(19)
另一方面，企業(yè)對政策的回應(yīng)能夠反映政策效果，并決定改革的方向。很多學(xué)者對于碳排放交易對企業(yè)投資行為的影響進(jìn)行了實(shí)證研究，用以評(píng)價(jià)歐盟碳排放交易體系的政策效果及其推動(dòng)長期減排的潛力。歐盟碳排放交易體系的目標(biāo)并不局限于將排放量控制在一定數(shù)額，更深遠(yuǎn)的目標(biāo)是激勵(lì)企業(yè)對可再生能源進(jìn)行投資，推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，以瑞典為案例的實(shí)證研究，分析了歐盟碳排放交易體系對企業(yè)投資決策的影響，指出歐盟碳排放交易體系對于瑞典企業(yè)的投資決策并無實(shí)質(zhì)影響，企業(yè)并沒有因歐盟碳排放交易體系的實(shí)施而增加對減排技術(shù)和生產(chǎn)方式變革的資金投入。(20)需要提及的是，企業(yè)自身的特征影響其投資決策，特別是企業(yè)的規(guī)模對于企業(yè)是否進(jìn)行低碳經(jīng)濟(jì)投資有顯著影響。企業(yè)的規(guī)模越大，融資能力越強(qiáng)，對技術(shù)知識(shí)的獲得也更為容易，歐盟碳排放交易體系對規(guī)模較大的企業(yè)會(huì)產(chǎn)生更大的影響。很多學(xué)者的研究都支持這一結(jié)論，但這并不意味著采用歐盟碳排放交易體系以外的其他政策來推動(dòng)新能源投資，也不能因此低估歐盟碳排放交易體系的政策潛力。歐盟碳排放交易體系未能對企業(yè)的投資決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，一方面由于多數(shù)學(xué)者采用的研究數(shù)據(jù)主要集中在2008年之前，在歐盟碳排放交易體系第一期，配額一直處于超額的狀態(tài)，這顯然不利于激勵(lì)企業(yè)對低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)行投資。隨著碳價(jià)的不斷降低，這一激勵(lì)作用更難發(fā)揮。而且，改革初期，歐盟并沒有意圖將歐盟碳排放交易體系作為激勵(lì)減排的唯一工具，在一定程度上削弱了其作為政策信號(hào)的作用。(21)
從外部環(huán)境來看，全球氣候政治對于歐盟碳排放交易體系改革有著關(guān)鍵的影響，主要包括全球氣候談判的成效、全球氣候機(jī)制的發(fā)展，以及歐盟之外的一些關(guān)鍵國家如中國和美國在氣候政策上的動(dòng)向。(22)歐盟委員會(huì)將歐盟碳排放交易體系視為完成《京都議定書》中所承諾減排量的途徑，也是鞏固歐盟氣候政策領(lǐng)導(dǎo)地位的重要機(jī)制。2008年，在哥本哈根氣候大會(huì)尚未召開之際，歐盟碳排放交易體系的改革者們希望以一個(gè)革新了的體系作為基石，推動(dòng)達(dá)成更多的會(huì)議成果。然而，2009年的哥本哈根會(huì)議未能通過一項(xiàng)具有法律效力的協(xié)議，這使歐盟委員會(huì)大失所望，也使歐盟在氣候政策上的領(lǐng)導(dǎo)力受到質(zhì)疑。(23)此外，主要國家如美國在氣候行動(dòng)方面進(jìn)展緩慢，使歐盟得不到外部國家的積極回應(yīng)，反而承受更大的經(jīng)濟(jì)競爭壓力。美國應(yīng)對氣候變化的努力主要停留在州級(jí)層次上，聯(lián)邦的努力僅停留在行政部門，而行政部門受到最高法院、國會(huì)以及排放量高的州(如德克薩斯州)的潛在挑戰(zhàn)，并不能完全發(fā)揮作用。(24)總之，諸多外部因素都沒有為歐盟提供深化改革的動(dòng)力或增加其改革措施的合法性，反而挫傷了其銳氣。
四、發(fā)展趨向
歐盟一直是全球領(lǐng)先的氣候變化行動(dòng)倡導(dǎo)者之一，并且沒有辜負(fù)自己的信譽(yù)，超額完成了其在《京都議定書》中承諾的責(zé)任——到2020年溫室氣體排放量降低20％以上。歐洲面臨的挑戰(zhàn)是保持其進(jìn)度，以期就低碳、促進(jìn)增長的政策立場達(dá)成共識(shí)，從而形成巴黎氣候大會(huì)上強(qiáng)有力的談判立場。(25)總體來看，歐盟的作用在于提出改革方案，堅(jiān)持改革的總體方向以實(shí)現(xiàn)減排的總體目標(biāo)，而改革措施能否順利通過并實(shí)施主要取決于成員國的立場和利益�；诖�，歐盟碳排放交易體系未來的發(fā)展趨向主要體現(xiàn)在以下方面：
第一，合理設(shè)置階段性減排目標(biāo)，增強(qiáng)歐盟的行動(dòng)力。碳價(jià)問題引發(fā)了人們對歐盟碳排放交易體系穩(wěn)定性及其營造的投資環(huán)境的反思。良好的投資環(huán)境離不開長期而又相對固定的減排目標(biāo)，需要穩(wěn)定的可預(yù)期的碳價(jià)以減少投資風(fēng)險(xiǎn)。合理的碳價(jià)能夠鼓勵(lì)可再生能源的研發(fā)和生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，對新能源投資的收益很大程度上受政策因素的影響，政策的不確定性和不可預(yù)見性會(huì)影響價(jià)格的穩(wěn)定性，增加投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，歐盟未來將以減排為目標(biāo)，努力為投資者提供穩(wěn)定可靠的政策信號(hào)，引導(dǎo)資金的流向。(26)2014年1月，歐盟委員會(huì)提出了2030年氣候和能源政策框架，要求成員國在2030年之前，將溫室氣體排放量削減至比1990年減少40％，并且要求可再生能源在歐盟能源結(jié)構(gòu)中所占比例不低于27％。由于成員國之間的意見分歧，直至2014年10月14日，歐洲理事會(huì)才同意了這一減排方案。(27)該框架統(tǒng)一了歐洲內(nèi)部的意見，為巴黎全球氣候談判相關(guān)問題定下了歐洲的基調(diào)，同時(shí)也為全球有關(guān)應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)設(shè)立了新標(biāo)準(zhǔn)，有助于推動(dòng)全球氣候談判進(jìn)程。
此外，規(guī)定未來10年至15年內(nèi)的減排目標(biāo)也增強(qiáng)了歐盟立場的穩(wěn)定性，有助于形成穩(wěn)定的市場預(yù)期，增強(qiáng)投資者對新能源領(lǐng)域的投資意愿。同時(shí)，它對歐盟尤其是歐盟委員會(huì)的主動(dòng)性和有效性提出了更高的要求。在配額總量的調(diào)整上，歐盟委員會(huì)要在法律框架內(nèi)，以充分的信息為基礎(chǔ)進(jìn)行科學(xué)決策，需要較高的技術(shù)和專業(yè)保障將碳價(jià)控制在合理范圍內(nèi)。同時(shí)，歐盟還要保證既定減排路線的有效實(shí)施。(28)歐洲理事會(huì)同意成立一個(gè)可靠透明的管理體系，幫助歐盟實(shí)現(xiàn)其能源政策目標(biāo)。為了建立功能完善和溝通緊密的內(nèi)部能源市場，歐盟還將在成員國支持下推動(dòng)現(xiàn)有電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)10％的互聯(lián)。歐洲理事會(huì)還同意進(jìn)一步采取行動(dòng)，降低歐盟對化石能源的依賴程度，提升電力和天然氣領(lǐng)域的能源安全。
第二，協(xié)調(diào)成員國之間的利益分歧，充分考慮成員國在國內(nèi)政治制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)利益等方面的差異，在政策的制定和實(shí)施過程中與成員國形成充分的互動(dòng)。在歐盟28個(gè)成員國中，以德法為核心的大多數(shù)成員國支持在歐盟范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)較高的減排目標(biāo)(例如40％)，而波蘭和英國等少數(shù)國家對此持消極態(tài)度。尤其是波蘭，十分憂慮過高的減排目標(biāo)將影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)椴ㄌm目前還很依賴燃煤發(fā)電和重工業(yè)。這里以碳泄漏為例進(jìn)行討論。區(qū)域內(nèi)減排政策的實(shí)施會(huì)給成員國帶來一定的實(shí)施成本，如高碳價(jià)、高電價(jià)、高稅收等帶來的成本，這些成本是導(dǎo)致碳泄漏形成的主要?jiǎng)右颉?29)其中，反彈泄漏反映了區(qū)域整體的氣候政策對區(qū)域外國家的影響，常常發(fā)生在能夠影響全球市場的區(qū)域中。而重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)泄漏，它與成員國經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系密切，造成區(qū)域外國家碳排放增加的原因可以是多方面的，一方面，區(qū)域內(nèi)國家為了達(dá)到減排目標(biāo)，會(huì)減少能源密集產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而增加相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口。另一方面，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，也增加了區(qū)域外碳排放。為克服上述弊端，從國家的層面來講，制定更有效的國家援助方案是必要的。而從歐盟的角度來看，需充分考慮政策可能帶來的反彈效應(yīng)對政策預(yù)期效果的抵消，完善應(yīng)對碳泄漏的機(jī)制，以保證企業(yè)和國家之間的公平競爭。
第三，擴(kuò)大歐盟碳排放交易體系的覆蓋范圍，降低企業(yè)的履約成本�，F(xiàn)行體系覆蓋了能源產(chǎn)業(yè)鏈末端的企業(yè)，因此是一個(gè)下游體系(downstream system)，即承擔(dān)減排義務(wù)的是化石燃料的最終使用者，也是溫室氣體的直接排放者。這些企業(yè)需要記錄化石燃料的購買量、使用量以備檢查與核實(shí)，這些都是氣候政策實(shí)施的履約成本。同時(shí)，一個(gè)下游體系無法覆蓋所有的排放終端，許多小型企業(yè)不受歐盟碳排放交易體系管轄，這反過來要求成員國實(shí)施輔助性政策來彌補(bǔ)碳泄露，以確保完成本國的減排任務(wù)。(30)這就進(jìn)一步增加了成員國的履約成本�；诖�，一個(gè)上游體系(upstream system)備受關(guān)注。在這樣的體系中，化石能源原料的生產(chǎn)商以及進(jìn)口商(如大型石油提供商、煤炭提供商等)是承擔(dān)減排義務(wù)的主體。而大型企業(yè)以及小型企業(yè)同樣都被覆蓋在歐盟碳排放交易體系的管轄范圍之內(nèi)，該體系所覆蓋的行業(yè)將更為全面，包含更多的排放源，能夠?qū)⒌缆方煌ㄐ袠I(yè)納入管轄范圍之內(nèi)。其最大優(yōu)點(diǎn)是實(shí)際的市場參與者將減少，大大降低了履約成本，也降低了成員國政府的監(jiān)測與管理成本。當(dāng)然，在一個(gè)上游體系中，由于市場參與者減少，市場競爭可能不充分而導(dǎo)致市場效率降低。并且，這些企業(yè)不能得到直接的市場信號(hào)，需要通過碳價(jià)推算自身的生產(chǎn)成本和收益，在市場信號(hào)的反應(yīng)上可能遲滯。(31)上游體系的設(shè)計(jì)已被納入歐盟的討論議程，如何規(guī)避這一體系存在的潛在弊端是一個(gè)尚待解決的問題。此外，由于企業(yè)投資決策并沒有受到歐盟碳排放交易體系的實(shí)質(zhì)影響，未來改革的重點(diǎn)趨向于增強(qiáng)歐盟碳排放交易體系對企業(yè)低碳經(jīng)濟(jì)投資的激勵(lì)作用，推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；通過逐漸確定歐盟碳排放交易體系在減排政策上的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)歐盟碳排放交易體系的政策信號(hào)的作用。此外，小型企業(yè)的生產(chǎn)方式如何才能得到歐盟碳排放交易體系的政策約束，也是今后必須考慮的問題。
第四，重視新能源開發(fā)與能效提高，加強(qiáng)歐盟作為氣候政策先行者的地位。當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)因素為歐盟碳排放交易體系發(fā)展提供了新的動(dòng)力。受烏克蘭局勢影響，歐洲國家的能源安全受到威脅，加劇了歐洲經(jīng)濟(jì)的脆弱性和不穩(wěn)定性，減少能源進(jìn)口依賴已經(jīng)成為歐洲各國的共識(shí)。同時(shí)，即將召開的2015年巴黎氣候大會(huì)，將為確立全球減排方案帶來機(jī)遇。2013年的華沙氣候大會(huì)，要求各國為巴黎氣候大會(huì)以及全球性減排協(xié)議的出臺(tái)做出準(zhǔn)備，歐盟意欲在這一氣候大會(huì)上起到領(lǐng)導(dǎo)作用。出于經(jīng)濟(jì)安全的考慮，各成員國將更加重視開發(fā)新能源，其他國家對溫室氣體減排的關(guān)注也為歐盟碳排放交易體系的進(jìn)一步改革提供了機(jī)遇。從長期來看，歐盟碳排放交易體系為新能源和新技術(shù)的開發(fā)提供了動(dòng)力和資金支持。2014年7月8日，歐盟為19個(gè)清潔能源項(xiàng)目提供了共10億歐元的獎(jiǎng)勵(lì)資金，這些資金來自歐盟碳排放交易收入，用以支持新能源開發(fā)，并通過這些示范項(xiàng)目推動(dòng)新能源和新技術(shù)投資。這些領(lǐng)域包括聚光太陽能發(fā)電、地?zé)崮茉�、海洋能源、風(fēng)能開發(fā)、智能電網(wǎng)的建設(shè)以及碳捕捉和儲(chǔ)存系統(tǒng)的啟動(dòng)。(32)2014年10月28日，歐盟發(fā)布了減排進(jìn)度的年度報(bào)告。報(bào)告顯示，2013年，歐盟溫室氣體排放比2012年減少1.8％，碳排放交易拍賣獲利36億歐元，其中的30億歐元將投入于一系列的研發(fā)領(lǐng)域，如可再生能源、能源效率以及交通運(yùn)輸領(lǐng)域的能效提升等。(33)
注釋：
①Jon Birger / Wettestad,"Fixing the EU Emissions Trading System? Understanding the Post-2012 Changes",Global Environmental Politics,Vol.10,Issue 4,Nov.2010,pp.101-123.
②周茂榮、譚秀杰：《歐盟碳排放交易體系第三期改革研究》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第5期，第5-11頁。
③ Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",Review of Policy Research,Vol.26,Issue 3,2009,pp.311-328.
④Jon Birger / Wettestad,"Fixing the EU Emissions Trading System? Understanding the Post-2012 Changes",pp.101-123.
⑤同上，pp.117-118.
⑥ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",Global Environmental Politics,Vol.14,Issue 2,May 2014,pp.64-81.
⑦Luca Taschini et al.,"System Responsiveness and the European Union Emissions Trading System",Centre for Climate Change Economics and Policy Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment,Jan.2014,pp.1-19.
⑧ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.72.
⑨段乃山：《歐洲議會(huì)投票否決扶持碳排放市場》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201304/20130400096471.shtml，訪問日期：2013-04-19.
⑩ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.74.
(11) Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",p.318.
(12)同上，pp.318-319.
(13)Nicholas Newman,"Implications of EU ETS Reform Proposals",The Official Journal of World Coal Industry,Vol.1,Issue 4,2013,pp.27-30.
(14) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.66.
(15)Elin Lerum Boasson/ Wettestad,EU Climate Policy:Industry Policy Interaction and External Environment,London,UK:Ashgate Publishing Group,2013,p.55.
(16) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",pp.71-75.
(17)Elin Lerum Boasson,EU Climate Policy:Industry,Policy Interaction and External Environment,p.68.
(18) Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",p.320.
(19)"Crying Wolf:Industry Lobbying and Climate Change in Europe",Oxfam International Media Briefing,21 Nov.2010,pp.1-13,http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/crying-wolf-eulobbying-climate-change-media-briefing-231110.pdf，訪問日期：2014-12-10.
(20) et al.,"Why The EU ETS Needs Reforming:An Empirical Analysis of the Impact on Company Investments",Climate Policy ,Vol.14,No.5,2014,pp.537-558.
(21)同上，pp.544,553.
(22) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",pp.66 -67.
(23)Lisanne Groen/Arne Niemann,"The European Union at the Copenhagen Climate Negotiations:A Case of Contested EU Actorness and Effectiveness",International Relations,Vol.27,No.3,September 2013,pp.308-324.
(24)Barry Rabe,"Contested Federalism and American Climate Policy",The Journal of Federalism,Vol.41,Issue 3,2011,pp.1-28.
(25)中國電力網(wǎng)：《巴黎2015：達(dá)成全球氣候變化協(xié)議方能永葆繁榮——?dú)夂蜃兓蟪紣鄣氯A·戴維講話》，http://www.chinapower.com.cn/newsarticle/1220/new1220433.asp，訪問日期：2014-09-28.
(26)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",Forum for Reforms,Entrepreneurship and Sustainability(FORES Study),April 2012,pp.1-45.
(27)European Commission,"Climate Action,EU Leaders Agree 2030 Climate and Energy Goals",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014102401_en.htm，訪問日期：2014-11-02.
(28)同上，p.18.
(29)碳泄漏分為兩類情況，其一，區(qū)域外國家出于成本差異的優(yōu)勢而擴(kuò)大生產(chǎn)，導(dǎo)致區(qū)域外碳排放量的增加，而區(qū)域內(nèi)國家將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到區(qū)域外，同時(shí)將碳排放轉(zhuǎn)移到區(qū)域外，這種情況屬于產(chǎn)業(yè)泄漏(industrial leakage)；其二，區(qū)域內(nèi)碳價(jià)上升導(dǎo)致對碳排放需求減少，從而進(jìn)一步拉低全球碳價(jià)，導(dǎo)致區(qū)域外碳排放量的增加，這屬于反彈泄漏(rebound leakage)。參見Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",p.28.
(30)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",p.40.
(31)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",pp.40-41.
(32)European Commission,"Climate Action,Commission Awards 1 Billion to Kick-Start 19 Clean Energy Projects",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014070801_en.htm，訪問日期：2014-11-02.
(33)European Commission,"Climate Action,EU Gears Up for 2030 Targets",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014102801_en.htm，訪問日期：2014-11-02.
作者介紹：劉慧，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，南京 210023；譚艷秋，南京大學(xué)霍普金斯中美中心碩士研究生，南京 210093
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