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加快棚戶區(qū)改造 改善城市人居環(huán)境——關于棚戶區(qū)改造在改善城市人居環(huán)境中作用的調查 -調查報告
加快棚戶區(qū)改造 改善城市人居環(huán)境——關于棚戶區(qū)改造在改善城市人居環(huán)境中作用的調查武紹平
為了改善棚戶區(qū)居民的居住條件，年初市委、市政府決定兩年內基本完成105.4萬平方米棚戶區(qū)改造任務，共將惠及3.21萬戶，9.62萬人。納入今年棚戶區(qū)改造計劃的61萬平方米，涉及居民1.52萬戶，3.5萬人。拆遷過程中，市區(qū)3000干部下到棚戶區(qū)包戶拆遷，于7月下旬完成了拆遷工作。為了使廣大動遷戶早日住上新居，回遷樓建設者夜以繼日工作，短短3個月時間完成了10萬平方米回遷樓的建設，棚戶區(qū)改造取得了階段性成果，在全省率先實現(xiàn)今年棚戶區(qū)改造回遷，也在鐵嶺的城市建設史上創(chuàng)造了一個新的紀錄。
我市有史以來由政府出資并組織實施的大規(guī)模集中連片棚戶區(qū)改造工程，體現(xiàn)了市委、市政府情為民所系、權為民所用、利為民所謀的拳拳之心，同時是在城市建設特別是在改善人居環(huán)境方面的一個巨大貢獻。給我們提供了寶貴的經驗和深刻的啟示。
一、棚戶區(qū)現(xiàn)狀及對城市人居環(huán)境的影響
我市城市集中連片棚戶區(qū)主要分布在城市中心區(qū)，按地域劃分為十趟房、啤酒廠北、銅鐘、鐵西百貨西（精工）、龍翔、橡膠廠6塊，占地159.87萬平方米，建筑面積105.4萬平方米，居民3.21萬戶，人口9.62萬人。
我市棚戶區(qū)歷史久遠，上述區(qū)域的棚戶房大多始建于上世紀五六十年代，最早的建于解放前。隨著城市人口的增加，人們陸續(xù)在這些區(qū)域的空地上建房。后來人口密度不斷加大，住房日見緊張，為緩解住房壓力，幾乎各家各房都在建房，大房接小房，小房再接窩棚。久而久之棚戶區(qū)就形成了規(guī)模。棚戶區(qū)建筑密度大，多數(shù)家庭幾代人生活在一起。"屋里小半間，頭頂能望天，四世同堂住，睡覺肩挨肩。"成為棚戶區(qū)絕大部分人居住條件的真實寫照。棚戶區(qū)內巷道狹窄，基礎設施落后，環(huán)境惡劣。棚戶區(qū)沒有排水設施，棚戶房又普遍低矮、下窖，有的屋內地面比巷道路面竟低半米左右。下雨天和開春雪化時，水流倒灌，屋內長年陰暗潮濕。這里垃圾點少，公廁又都是旱廁，環(huán)境衛(wèi)生狀況極差，春天污水橫流，夏天蚊蠅肆虐，冬天積雪成山。居住在這里的人無奈地自嘲："晴天一身土，雨天一身泥，冬天爬冰山，雨季把水掏。"棚戶區(qū)內居住人員成份復雜，生活水平較低。這里出租房屋比比皆是，眾多的外來務工人員和流動人口都把落腳點選擇在了棚戶區(qū)，使得這里的社會治安管理和房產部門房屋管理十分困難。
改革開放以來，我市經濟和社會發(fā)展速度加快，城市建設日新月異。但是棚戶區(qū)的居民卻始終多年生活在惡劣的條件下，與絕大多數(shù)市民日益提高的生活水平特別是居住水平反差極大。同時棚戶區(qū)的存在，與城市整體形象、文明檔次極不協(xié)調，使大的城市人居環(huán)境大打折扣，并且也不利于發(fā)展城市經濟和招商引資。所以棚戶區(qū)改造勢在必行。
二、棚戶區(qū)改造對改善人居環(huán)境的作用和成果
（一）棚戶區(qū)改造的決策
城市集中連片棚戶區(qū)的問題，在全國全省有一定的普遍性。其產生既有歷史原因，又有受地方財政、就業(yè)壓力等現(xiàn)實條件制約的原因，但都是在構建和諧社會過程中的問題。我市棚戶區(qū)問題尤其如此。今年初，省委、省政府提出用2-3年的時間，基本完成城市集中連片棚戶區(qū)改造任務，把改善棚戶區(qū)居民的居住條件作為全省人民群眾最迫切、最期盼解決的大事之一，市委、市政府更把改造棚戶區(qū)這件關乎百姓切身利益的事當做頭等大事，承諾"改造連片棚戶區(qū)，讓老百姓告別低矮、簡陋、潮濕的平房，住上了樓房。"棚戶區(qū)改造對居民而言，意味著他們將告別惡劣的居住條件和居住環(huán)境；而對于一座城市來說，不僅僅意味著"城市村莊將從人們的視線中消失，更意味著在一幅和諧美好的城市畫卷上留下明麗的一筆。
棚戶區(qū)改造是個巨大的系統(tǒng)工程，涉及面之廣、政策性之強、人口之多、工程量之大，在我市都是史無前例的。結合我市的實際情況，市政府制定了此次棚戶區(qū)改造的基本原則。一是堅持政府主導和市場運作相結合，以市場運作為主，政府補助為輔，統(tǒng)一拆遷安置，凈地招標出讓，對有條件的地塊可以毛地出讓。二是統(tǒng)一規(guī)劃建設，統(tǒng)一動遷安置，統(tǒng)一政策標準。三是依法運作，嚴格依照土地、規(guī)劃、房產、建筑、拆遷、稅務等法律法規(guī)。四是堅持好事辦好的原則。
（二）棚戶區(qū)改造的規(guī)劃設計
大規(guī)模集中連片棚戶區(qū)改造，在鐵嶺城市建設史上是第一次。這是改善城市人居環(huán)境的大工程，事關廣大群眾切身利益；又是政府開發(fā)利用土地、經營城市的極好機會。市委、市政府要求科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，力爭達到規(guī)劃標準高、小區(qū)配套齊全、環(huán)境和諧優(yōu)美，使棚戶區(qū)居民花最少的錢住較好的房。同時，要完善棚戶區(qū)周邊的基礎設施，對醫(yī)療、教育、商貿、交通等資源進行合理整合，力爭最大限度地方便群眾生活。
規(guī)劃部門十分重視回遷規(guī)劃設計工作，按照城市總體規(guī)劃，多次研究了棚戶區(qū)改造安置小區(qū)的規(guī)劃，科學的確定了回遷樓建設區(qū)域和小區(qū)位置，包括原址回遷和部分異地回遷新址。在回遷樓戶型設計上，建筑設計單位充分考慮棚戶區(qū)居民的生活需求和經濟條件，涉及了35、45、55、65、75平方米的五種戶型。35平方米戶型的確定，充分體現(xiàn)了決策者以人為本、貼近實際的思想。按照省里的指導性意見，當初確定回遷安置房的設計最小戶型是45平方米。后來通過調查發(fā)現(xiàn)，棚戶區(qū)居民中有一部分居民仍承擔不起�？紤]這部分居民的利益，最后確定設計35平方米的最小戶型，受到了居民的歡迎和省領導的肯定。在規(guī)劃設計過程中，小區(qū)規(guī)劃設計和戶型設計都向市民公示，充分聽取群眾的意見和建議。
在棚戶區(qū)改造回遷樓的規(guī)劃和設計中，堅持了環(huán)境優(yōu)良和配套設施齊全的原則，每個小區(qū)都設有物業(yè)管理辦公室、社區(qū)辦公室，有的小區(qū)甚至還有街道辦公場所、幼兒園。小區(qū)內還建有公廁、自行車棚及車庫。住戶的電話線配有鐵通和網通的兩套供選用。小區(qū)的中心廣場設計成葵花型，暗含"陽光園"的主題，周圍配有休閑、健身場地。小區(qū)的綠地覆蓋率在35%以上，高于一般開發(fā)商建的商品住宅小區(qū)。小區(qū)四周的圍墻采用綠化先進城市應用的比較普遍的樹墻，美觀、現(xiàn)代，在銀州區(qū)為首次應用。
（三）棚戶區(qū)的拆遷
棚戶區(qū)改造工程實施后，市委、市政府提出要在三個多月的時間里實現(xiàn)1.52萬戶、近5萬人的拆遷工作，同時又要遵循"以人為本、以情拆遷"的理念，時間緊、任務重。為切實抓好、抓實棚戶區(qū)改造拆遷工作，在確定市級領導包片后，又采取了市直各單位包戶拆遷的措施。舉全市之力，打勝拆遷攻堅戰(zhàn)。市區(qū)各單位抽調三千多名機關干部，深入到棚戶區(qū)當中，做動遷戶的拆遷工作。廣大動遷戶通過包戶干部的實際行動，看到了政府做好這項民心工程的決心，理解和支持拆遷工作，主動搬遷，同時，還與廣大干部結下深厚的友誼。終于在三個月時間內完成了一、二期拆遷任務。
機關干部包戶拆遷是棚戶區(qū)改造過程中拆遷工作的一個創(chuàng)舉。承擔包戶任務的領導和機關干部，認真負責，動真情、使真勁、辦實事，為群眾解決了一個又一個難題，化解了一個又一個矛盾，不僅圓滿完成了拆遷任務，而且實現(xiàn)了"和諧拆遷"，收到了"百姓得實惠，干部受教育"的雙重效果。省領導對鐵嶺的干部包戶拆遷作法給予了很高的評價，并批轉各市學習借鑒。
（三）棚戶區(qū)改造回遷工程建設
"回遷將會住上什么樣的新樓？"這是每一位棚戶區(qū)居民關心的問題，在回遷樓建設工作中，為真正讓市民滿意，采取了一系列公開透明措施，建設這項"陽光工程"。用有限的資金辦更多更好的實事。在棚戶區(qū)改造建設過程的實施過程中，依照嚴格的法律程序，通過項目招投標和競爭性談判采購，選用優(yōu)秀施工企業(yè)、優(yōu)質建筑材料，確保工程質量，降低建設成本�；剡w建設工程開工前，委托中介機構組織召開了建筑工程招標會。會議還特別邀請了10位動遷戶代表到會監(jiān)督，這在全省尚屬首次。建設工程開工后，全部建筑工程及市政基礎設置工程均實行了公開招標。由于整個投招標過程運行規(guī)范嚴謹，保證了評標結果的公平、公正。施工隊伍確定后，為了確保及時向其提供優(yōu)質價廉的建設用料，對工程所需主要材料全部實行政府采購，僅水泥、空心磚、電子對講門等18個主要項目就節(jié)省資金800萬元。
為了把實事辦實，把好事辦好，針對回遷樓建設的特點，采用科學的施工材料、施工技術，創(chuàng)建嚴密的質量管理體系、管理辦法，邀請回遷戶代表介入監(jiān)督。市委、市政府領導多次強調要嚴把工程質量關，確保高標準建設，決不允許出現(xiàn)" "。為此，首先建立了嚴密的管理制度，改事后監(jiān)督為事前監(jiān)督，把質量問題消滅在萌芽狀態(tài)。由承建單位、監(jiān)理單位、質檢人員、甲方代表、回遷戶代表、規(guī)劃設計單位共同組成工程質量管理系統(tǒng)。其中，對承建單位要求設專人負責工程質量管理，做好自檢工作；對監(jiān)理單位，要求監(jiān)理人員實行全程監(jiān)理，嚴格執(zhí)行監(jiān)理制度，對作業(yè)程序及時跟蹤到位；對質檢人員，要求嚴格檢查、巡查，對工程質量有問題的，要曝光、處罰；工程建設還特別聘請了工程質量監(jiān)督機構的負責人和業(yè)務骨干作為甲方代表，實施質量監(jiān)管，這一作法得到了省建設工程質量檢查組的肯定，并建議在全省推廣。
為了盡早完成回遷樓的建設工作，減少回遷戶生活上的不便，市委、市政府組建了強有力的建設指揮系統(tǒng)，以對人民高度負責的精神，以高效務實的工作方法，實現(xiàn)了超常規(guī)的建設速度。今年棚戶區(qū)改造開工建設36萬平方米回遷樓，分為8片，統(tǒng)稱為陽光園一至八區(qū)，以保證第一批動遷的棚戶區(qū)居民在明年的7月1日前全部入住新樓。8月初，就有7片共22.5萬平方米回遷樓開始施工建設，此后，其余的也陸續(xù)開工�？梢杂�"一天一個樣"來形容回遷樓的建設速度。常規(guī)的六層住宅樓建設，一般需要5-6個月時間，小區(qū)的外網建設需要一個半月時間，而在回遷樓建設過程中，兩項工程加一起僅用三個半月時間，工期差不多縮短了一半。棚戶區(qū)首期回遷樓原計劃交付使用時間是2006年6月，后來提前到2005年10月25日，提前了至少8個月，創(chuàng)造了鐵嶺建筑史上的一個奇跡。
三、棚戶區(qū)改造對改善人居環(huán)境作用的幾點啟示
棚戶區(qū)改造對我市改善城市人居環(huán)境起到了重要的推動和示范作用，也給了我們一些重要的啟示。
（一）市委、市政府的正確決策是棚戶區(qū)改造的基本保證
鐵嶺城區(qū)有近三分之一的居民居住在棚戶區(qū)，對如此大規(guī)模的棚戶區(qū)進行改造，在我市歷史上是空前的。不言而喻，做出這個重大決策，市委、市政府承受了巨大的壓力，面臨諸多困難。但是市委、市政府領導認為此舉不僅是經濟任務，更是政治任務；不僅是城市改造工程，更是扶貧幫困工程；不僅是為困難群眾雪中送炭的實際舉措，更是立黨為公、執(zhí)政為民的集中體現(xiàn)。市委明確要求"不求政績求民心，不圖形式圖滿意"，把棚戶區(qū)改造辦成一項德政工程、民心工程。我們的城市人居環(huán)境改善任重而道遠，市委、市政府堅持"情為民所用、利為民所謀"，是我們盡快實現(xiàn)優(yōu)美城市人居環(huán)境的基本保證和希望所在。
（二）科學規(guī)劃、陽光操作是棚戶區(qū)改造的重要保證
面對浩大的為民造福工程，市委、市政府要求科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。在棚戶區(qū)改造回遷工作上，市委、市政府以現(xiàn)代化城市建設和發(fā)展的眼光謀劃回遷安置小區(qū)的建設工作，同時兼顧回遷戶的經濟承受能力，確保其住得起、住得上。小區(qū)配套設施齊全，除戶型外與商品住宅小區(qū)沒有標準上的差異。同時，在有限的空間內，大到房間的功能，小到燈具的采買，力求經濟合理、環(huán)境優(yōu)化，讓動遷戶住得舒心、稱心，傳遞著對回遷戶的深切關愛。此外，棚戶區(qū)改造整個過程的陽光操作，也使這個全市矚目的工程得以順利進行。動遷補償標準在陽光下公開，拆遷程序在陽光下操作，建筑工程在陽光下施工，回遷安置在陽光下進行，被拆遷居民在陽光下受益。動遷者與被拆遷者的和諧互動，證明一個道理：辦事透明，才能有服力；決策公正，才能民心暢通。這對于今后創(chuàng)造優(yōu)美和諧人居環(huán)境的實踐無疑是值得借鑒的經驗。
（三）全社會關注、建設者奉獻是棚戶區(qū)改造的根本保證
棚戶區(qū)改造全市關注，也需要全社會支持和參與。為了改盡快完成拆遷任務，市委、市政府在確定市級領導包片的決策后，又采取了"市直各單位包戶拆遷"的措施，舉全市之力打勝拆遷攻堅戰(zhàn)。在廣大干部共同努力下，包戶拆遷創(chuàng)造了棚戶區(qū)改造工作的奇跡。給予我們的啟示，一是完成各項工作任務，必須始終堅持群眾觀點，高度重視新時期群眾工作充分調動全社會的積極性；二是凡是涉及群眾切身利益的事，必須堅持公開、公平、公正的原則，做到科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；三是破解復雜問題，必須堅持原則性和靈活性相統(tǒng)一，創(chuàng)新工作思路，用好、用活、用足政策；四是面對大事難事，必須善于集中各方面的力量，提高抓落實的能力，形成攻堅克難的合力；五是必須重實際、重實干、重實效。關于回遷樓從建設到回遷的速度，可以說是鐵嶺建設史上的一個奇跡。這樣的奇跡，來自包括決策者、指揮者和施工人員在內無數(shù)建設者的無私奉獻。一方面是市委、市政府的強力推動，一方面是指揮系統(tǒng)的科學高效指揮，再有就是施工人員夜以繼日的頑強奮戰(zhàn)。這一切形成了無堅不摧的強大力量，保證了回遷工程建設優(yōu)質快速完成。
在學臨沂、找差距、明方向、促發(fā)展活動中，在創(chuàng)造良好城市人居環(huán)境的實踐中，我們迫切需要發(fā)揚棚戶區(qū)改造的精神，實現(xiàn)鐵嶺超常規(guī)、跨越式發(fā)展。
鐵嶺市房產局
二00五年十一月一日
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