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稅費改革對農(nóng)村基層組織建設的影響調查 -調查報告
稅費改革對農(nóng)村基層組織建設的影響調查
2004年9月
2002年，我縣按照市里的統(tǒng)一部署，全面推行了農(nóng)村稅費改革。我縣稅費改革前2001年農(nóng)民稅費負擔為7260萬元，人均為63.60元，稅費改革后2003年農(nóng)業(yè)稅為2677萬元，人均為23.45元，減負率為63.1%。這次稅費改革，對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、穩(wěn)定農(nóng)村改革、增加農(nóng)民收入起到了積極作用，絕大多數(shù)農(nóng)戶在稅費改革中受益。但稅費改革后也出現(xiàn)了一些新問題，特別是對農(nóng)村基層組織建設提出了新的挑戰(zhàn)。
一、稅費改革給農(nóng)村基層組織建設帶來的問題及成因
（一）農(nóng)村基層政權運轉困難。稅費改革往往導致鄉(xiāng)村可用財力進一步減少，鄉(xiāng)村組織的運轉困難明顯增大。
鄉(xiāng)村財力存在缺口，村委會基本開支難以維持。目前一個村的基本開支項目有辦公經(jīng)費、村干部報酬、五保戶供養(yǎng)等。稅費改革前，這些費用主要靠村提留來支付，稅費改革后村級收入大幅度減少。我縣稅改前2001年全縣村級“三提”收入共1113萬元，稅改后2003年新的農(nóng)業(yè)稅附加只有441萬元，減少幅度為60.4％，平均每個村減少收入8125元�，F(xiàn)在大些的村的農(nóng)業(yè)稅附加有1萬元左右，多數(shù)村只有幾千元，一些計稅面積較少的村，農(nóng)業(yè)附加稅很低，如清水鄉(xiāng)最小的一個村河馬村2003年農(nóng)業(yè)稅附加僅1975元。我們調查的水口鄉(xiāng)稅費改革后新的農(nóng)業(yè)稅附加只有4.68萬元，而目前村級支出年需10.5萬元，收支缺口達5.82萬元。雖然個別村村級收支缺口可以從集體收入中解決，但從大面上看，村級集體經(jīng)濟比較薄弱，絕大多數(shù)村并無集體收入來源，村級支出資金缺口將會無著落，這不僅導致村里貧困戶生活無法保障，村級事務無人管理，還可能導致村民自治組織——村委會的名存實亡。
鄉(xiāng)村債務負擔沉重，缺乏有效的化解途徑。目前鄉(xiāng)村欠債問題突出，鄉(xiāng)村債務是由歷史原因造成的，是長期積累下來的，但是稅費改革后這個問題突顯出來。一些鄉(xiāng)村逐年積累起來的債務像滾雪球一樣越滾越大，原本指望通過統(tǒng)籌和提留來維持周轉并逐步得以消化，但農(nóng)村稅費改革后，統(tǒng)籌提留以及集資攤派全部取消，化解債務便成為了頭等難事。據(jù)調查，清水鄉(xiāng)累計負債額達230萬元，比全鄉(xiāng)10年的農(nóng)業(yè)稅及附加總和還要多；村一級也是如此，該鄉(xiāng)7個村，村村都負債，負債額超過60萬元。稅費改革導致農(nóng)業(yè)附加稅也相應減少，使得一些全靠附加稅來維持正常運轉的村級基層組織感到了困難，更不用說去償還那些陳年舊帳。
（二）農(nóng)村基層干部存在難選、難當、難留的“三難”問題。稅費改革后，村級財務的缺口最終將大部分落到現(xiàn)任干部的工資上，村干部一年忙到頭，有的只能拿到部分工資，有的甚至拿不到工資，嚴重挫傷了村干部的工作積極性。
村干部待遇偏低。稅費改革后，村組干部工資由收取農(nóng)業(yè)稅附加進行支付。我們調查了2個具有代表性的鄉(xiāng)，較邊遠的票草鄉(xiāng)村支書的年工資為1000人以上的村1600元，1000人以下的村1500元，村主任、村會計分別遞減100元；在縣城郊區(qū)的水口鄉(xiāng)村干部工資是按天數(shù)計算，每天7元，2000人以上的村支書每月按24天計算，2000人以下的村支書每月按22天計算，村主任、村會計分別遞減1天，也就是大村支書年工資為2016元，小村支書為1848元。顯然，每年平均不足2000元的基層干部待遇相當?shù)�，平均每天報酬�?元左右，這對農(nóng)村稍有能力和本事的人都缺乏吸引力。
村干部工資難到位。村干部的待遇本就偏低，但就是這微乎其微的工資還無法落實到位，由于基層組織負債，拖欠村干部報酬時有發(fā)生。水口鄉(xiāng)有14618人，9個行政村，28名村干部，組長140名，全鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)稅附加為4.68萬元，而村組干部的工資一年就要7.36萬元（組長報酬按該組人頭每人每年1.50元計算），全鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)稅附加僅支付村組干部的的工資就缺口2.68萬元。實際上是上半年村干部工資無法解決，因為農(nóng)稅一般是在下半年收取。
同時，在現(xiàn)有條件下，基層干部年老后的后顧之憂沒有相應政策解決。村干部認為經(jīng)濟上沒有“盼頭”，政治上沒有“奔頭”。許多村沒有積累只有債務，使鄉(xiāng)村基層組織失去了經(jīng)濟基礎，其職能相應萎縮，多數(shù)村找不到像樣的人當村主任、村支書，鄉(xiāng)村干部“含金量”大大降低，村干部一般人都不愿干。面對農(nóng)村的這種情況，一些有水平、有頭腦、有能力的鄉(xiāng)村干部紛紛外出打工，謀求出路。
（三）農(nóng)村基層民主政治建設遇到新挑戰(zhàn)。稅費改革政策規(guī)定，村內興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金，按照“一事一議”的原則辦理，“一事一議”的實際效果如何，將直接關系到村內集體事業(yè)和公益事業(yè)的發(fā)展，這就對如何進一步提高村民自治、民主管理的水平提出了新要求。
（四）農(nóng)村公益事業(yè)興辦難。農(nóng)村稅費改革后，一方面村級財力下降，“無錢辦事”的問題日顯突出。另一方面村級負債面大，還債與辦實事之間產(chǎn)生矛盾，在村級現(xiàn)有的財力下，既要�！俺燥垺�，又要還債務，還要辦實事，村組干部感到很為難。尤其今年夏天，遭受了歷史罕見的洪災，一些道路、橋涵、堰渠等基礎設施被破壞，這些僅靠有關部門的投入是有限的，多數(shù)要靠農(nóng)民自行解決。
按政策規(guī)定，稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須有多少錢辦多少事，但是我縣要實現(xiàn)小康目標，有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還需在道路建設、農(nóng)村改水、辦學條件等方面投入大量資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠現(xiàn)有的財力不可能完成這些任務。我們在票草鄉(xiāng)了解到，農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時最大的困難就是用水不均，村與村、家與家之間經(jīng)常發(fā)生搶水現(xiàn)象，遇上發(fā)洪水就更遭殃，但是鄉(xiāng)里至今還沒有錢拿出來修水渠。票草鄉(xiāng)歧陽片區(qū)在1992年以前有長嶺、南云、樂中、興田、雙塘幾個水庫，還有上百口山灣塘，每年大春作物都能旱澇保收，但近十年來，由于資金的極度稀缺，僅僅依靠上級的有限投入對南云、樂中水庫進行了治理，其他水利設施一直處在自生自滅狀態(tài)，年復一年，損毀日益加劇，有些設施已經(jīng)不能發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組因資金原因又無力組織大規(guī)模維護維修，農(nóng)業(yè)抗擊旱澇災害能力日趨衰退。與此同時，農(nóng)村村組公路維護、基層陣地建設甚至村民學校建設都面臨同樣的問題。
二、幾點建議
（一）加大轉移支付力度，積極化解農(nóng)村債務。現(xiàn)階段可用一些開拓性的辦法化解鄉(xiāng)村債務。讓基層盡快渡過稅費改革的“磨合期”，走上良性發(fā)展的道路。一是應在全國農(nóng)村開展債務清理整頓工作，用條例形式規(guī)范農(nóng)村債務管理，嚴厲打擊農(nóng)村債務中的違規(guī)高息、應付款生息和利滾利等經(jīng)濟違法犯罪活動。二是降息止息。嚴格執(zhí)行各項金融政策，把各種不合理的利息降下來，同時把鄉(xiāng)村欠款所列利息停下來，按先本后息的順序進行償還。三是拍賣資產(chǎn)。對鄉(xiāng)村集體所屬資產(chǎn)和資源進行拍賣，所得收入用于還債。四是債務重組。清理三角債，實行債權與債務掛鉤，消除鄉(xiāng)村作為中間方的債權債務責任；實行以物抵債，用鄉(xiāng)村所屬集體資產(chǎn)和實用意義不大的物資產(chǎn)權抵償、減輕債務，減少資產(chǎn)管理費用。五是應準許省、市、縣人民政府發(fā)行定期債券，償還農(nóng)村債務。六是中央財政應向農(nóng)村傾斜，控制國家重點重復建設項目，節(jié)約資金，加大財政轉移支付力度，償還農(nóng)村債務。
（二）合鄉(xiāng)并村，減少財政和農(nóng)民供養(yǎng)的干部人數(shù)。在交通、通訊、網(wǎng)絡和計算機管理日益完善的今天，合鄉(xiāng)并村的條件已基本成熟，更有效率和更為經(jīng)濟。壓縮村干部數(shù)量，可以通過村“兩委”成員交叉任職等辦法，進一步精減村干部數(shù)量，特別要壓縮拿誤工補貼的人員數(shù)量。提倡村組干部交叉兼職。另外，許多同志認為實行村干部退休制加重了農(nóng)民負擔，建議取消這一制度，改用更加科學、更符合農(nóng)村實際的辦法調動農(nóng)村干部的積極性。
（三）提高干部待遇，規(guī)范干部工作職責。將村干部待遇定為每月為300－350元，由財政統(tǒng)一支付。為了減輕財政壓力，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位富余人員下放到村任職，仍享受原工資待遇，并加強村干部的教育管理，讓他們有錢辦事，有能力干事。
（四）完善“一事一議”及“兩工”的籌資、籌勞政策。進一步完善“一事一議”的有關政策，制定切實可行的操作辦法，以利于農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。對于一些外出打工戶的籌資籌勞，在自愿的原則下可以實行以資代勞。在一定時期內可以繼續(xù)保留“兩工”，加強對“兩工”使用的規(guī)范和管理，保證對農(nóng)田水利基本建設有一個穩(wěn)定的投入渠道。在取消“兩工”后，為了保證農(nóng)村的水利建設，國家要加大資金投入，國家對農(nóng)業(yè)的補貼，要逐步轉到以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎設施建設上來，大型水利工程要繼續(xù)堅持以政府組織引導為主�？绲貐^(qū)工程要由受益范圍內的單位與個人共同出資、統(tǒng)一興辦。鑒于目前農(nóng)村存在的“一事一議”難議、難決、難實施的實際，建議國家將“一事一議”籌資納入國家財政，主要由國家投入。
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