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公共危機(jī)合作治理論文
從古至今，各種類型的危機(jī)事件與人類社會(huì)的發(fā)展相伴而生。隨著全球化進(jìn)程和科技的發(fā)展，它給人類帶來(lái)的損失日益凸顯。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，無(wú)論是窮人還是富人都無(wú)法置身其外。在危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單一治理主體能力的前提下，就需要縱向和橫向的協(xié)作治理，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的共防、共治和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。政府在相關(guān)通知中也明確提出“做好縱向和橫向的協(xié)調(diào)配合工作”的要求。那么，如何才能走向危機(jī)治理的協(xié)作共贏呢？強(qiáng)調(diào)多個(gè)參與者在相關(guān)領(lǐng)域協(xié)作，并通過(guò)伙伴關(guān)系完成單一組織無(wú)法完成工作的協(xié)作性公共管理理論的出現(xiàn)，不但為公共危機(jī)治理指明了方向，而且也提供了可以借鑒的制度安排和思路。
一、協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵
為了應(yīng)對(duì)公共事務(wù)治理的高度復(fù)雜化、利益主體的多元化，提高公共治理的有效性，協(xié)作性的公共管理應(yīng)運(yùn)而生�！皡f(xié)作性管理是這么一個(gè)概念，它描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，解決單個(gè)組織不能解決或者不易解決的問(wèn)題”。[1]協(xié)作性公共管理可以出現(xiàn)在各種情況中，既可以有縱向的各級(jí)政府的協(xié)作，也有橫向公私部門的合作，還包括網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境中截然不同的向上向下向外的管理。對(duì)于一些地方來(lái)說(shuō)，協(xié)作性公共管理就意味著組織必須跨越邊界的限制進(jìn)行有效地調(diào)整，從論公共危機(jī)的協(xié)作治理——協(xié)作性公共管理的視角文／周曉麗摘要：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和全球化使公共危機(jī)的協(xié)作治理成為一種趨勢(shì)。協(xié)作性公共管理的縱向與橫向的方式，群件的構(gòu)成、平等互惠的關(guān)系以及責(zé)任的明確為公共危機(jī)的協(xié)作治理提供了有效的借鑒。為使公共危機(jī)協(xié)作治理成為可能，必須從協(xié)作治理的相關(guān)要素的整合及其制度完善入手，構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)作治理的軟環(huán)境和制約機(jī)制。關(guān)于公共危機(jī)協(xié)作治理的要素整合，重建信任是協(xié)作的前提和參與的關(guān)鍵，對(duì)話溝通是協(xié)作的基礎(chǔ)和條件，信息的公開(kāi)與共享是協(xié)作的核心和保障，而責(zé)任分擔(dān)則是協(xié)作管理的重點(diǎn)。公共危機(jī)協(xié)作治理的制度建構(gòu)，一是要組建協(xié)作管理的機(jī)構(gòu)，二是要明確協(xié)同治理的范圍和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制。關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；協(xié)作性公共管理；協(xié)作治理中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0138(2012)03-0066-04而善于處理和應(yīng)對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)及管理活動(dòng)。建立在對(duì)新公共管理碎片化批判基礎(chǔ)上的協(xié)作性公共管理，主要通過(guò)部門之間的協(xié)作、互動(dòng)、整體運(yùn)作，從而真正為社會(huì)和公眾提供無(wú)縫隙的管理和服務(wù)。首先，縱向和橫向：協(xié)作性管理的方式。在一些美國(guó)學(xué)者看來(lái)，縱向協(xié)作的核心是州和聯(lián)邦政府相互間的信息交流。所以，與之相關(guān)的各級(jí)政府都處于協(xié)作的鏈條之上，尋求信息、尋求調(diào)整成為縱向協(xié)作的重要內(nèi)容。
在信息方面，項(xiàng)目和資金信息、技術(shù)援助，可以有效解決和彌補(bǔ)協(xié)作中一方治理能力不足的問(wèn)題；在調(diào)整方面，橫向協(xié)作活動(dòng)主要通過(guò)政府部門與其他伙伴關(guān)系的實(shí)體或組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。非政府組織、社區(qū)、公民個(gè)人都是其重要的協(xié)作伙伴。橫向協(xié)作活動(dòng)主要有政策制定和制定戰(zhàn)略活動(dòng)，包括協(xié)作性政策制定的規(guī)劃、目標(biāo)開(kāi)發(fā)和決策制定任務(wù)；資源交互活動(dòng)，包括從眾多參與者中尋找并獲得資源，以及與許多不同級(jí)別的參與者聯(lián)合并調(diào)控資源；基于項(xiàng)目的活動(dòng)，包括特定項(xiàng)目中的許多社區(qū)內(nèi)和社區(qū)外的參與者。[2]雖然長(zhǎng)期以來(lái)，等級(jí)被看作是人與人之間、組織與組織之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制行動(dòng)的有效方式，但是要通過(guò)協(xié)作達(dá)成相互理解、相互協(xié)調(diào)和溝通的機(jī)制。構(gòu)建以社會(huì)資本為核心的信任，可以使不同組織、不同公眾能夠?yàn)楣蚕韨�(gè)別組織的資源而努力奉獻(xiàn)自己的一份力量，從而使協(xié)作性公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，群件：協(xié)作性管理達(dá)成的關(guān)鍵�！叭杭傅氖钦g、組織間及機(jī)構(gòu)間為了共同達(dá)成解決方案而形成的特別工作組�！盵3]信息流、共同學(xué)習(xí)、談判成為群件里重要的內(nèi)容。信息流（社會(huì)資本是其重要的成分）可以使不同代表群體能夠?yàn)楣蚕韨�(gè)別組織的資源而努力；共同學(xué)習(xí)作為群件中潛在的基本成份，協(xié)作過(guò)程可以被看作是共同學(xué)習(xí)的體系；協(xié)作的成功可能取決于合伙人的談判和關(guān)鍵問(wèn)題的探討，主要在于努力尋找對(duì)不同意見(jiàn)的創(chuàng)造性解決方案。[4]再次，平等互惠：協(xié)作性管理中各方關(guān)系的搭建。因?yàn)檎麄�(gè)協(xié)作機(jī)制的建立不是基于單中心權(quán)威之上，與學(xué)習(xí)型組織一樣，協(xié)作需要集體的認(rèn)知能力。此外，協(xié)作的形成又取決于不同參與者的相互依賴和共同需求，所以平等互利成為協(xié)作性公共管理中維系各方關(guān)系的重要理念。最后，明確責(zé)任：協(xié)作性管理的難題。責(zé)任作為現(xiàn)代公共管理中運(yùn)用頻率最高的詞匯，在多組織協(xié)作條件下責(zé)任的喪失會(huì)因“權(quán)威缺漏”而更加難免，因?yàn)椤叭钾?fù)責(zé)等于無(wú)人負(fù)責(zé)”。為了避免責(zé)任喪失，一是要明白負(fù)責(zé)的客體，即對(duì)結(jié)果、合理的優(yōu)先權(quán)、目標(biāo)、體制修正及設(shè)計(jì)等的責(zé)任；二是確立對(duì)政策的績(jī)效評(píng)估；三是監(jiān)督和評(píng)估解決方案的有效性。所以，明確責(zé)任、監(jiān)督和評(píng)估成為保障責(zé)任履行的核心內(nèi)容。由此可見(jiàn)，公共危機(jī)協(xié)作治理的關(guān)鍵要素在于協(xié)作各方的相互信任，在于協(xié)作各方的對(duì)話溝通及信息的公開(kāi)與共享。
二、公共危機(jī)協(xié)作治理的必然性與實(shí)踐
目前，隨著公共危機(jī)事件的不斷涌現(xiàn)，破壞性增大，影響范圍擴(kuò)散，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越一個(gè)單一的部門、地區(qū)乃至國(guó)家的治理能力。所以，面對(duì)嚴(yán)峻的危機(jī)形勢(shì)，無(wú)論是從縱向的政府還是從橫向的各個(gè)領(lǐng)域，必須統(tǒng)一協(xié)作，聯(lián)手協(xié)作，各負(fù)其責(zé)，生死與共，這樣才能打破公共危機(jī)管理各自為政、碎片化的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)互助互援、協(xié)作治理的整體格局。公共危機(jī)的協(xié)作治理有其必然性，也有可以借鑒和推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。主要有以下幾個(gè)方面。第一，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：公共危機(jī)協(xié)作治理的前提。對(duì)于什么是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，雖見(jiàn)仁見(jiàn)智，但主要有三種觀點(diǎn)：客觀實(shí)體派的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論——風(fēng)險(xiǎn)是客觀的不確定性，是客觀存在的實(shí)體；文化意義上的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)將被風(fēng)險(xiǎn)文化取代，同時(shí)伴隨著風(fēng)險(xiǎn)文化時(shí)代的來(lái)臨，動(dòng)輒就涉及全人類的生存安全的公眾風(fēng)險(xiǎn)，將是未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)文化時(shí)代所要解決的首要問(wèn)題；制度派的風(fēng)險(xiǎn)理論——風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代乃至可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)社會(huì)的核心，并且，科技時(shí)代所引發(fā)的任何危機(jī)，都可以把責(zé)任歸因于個(gè)人、團(tuán)體、政府及其相關(guān)組織。雖然他們從不同的視角對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)進(jìn)行研究，“從總體上考慮，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)指的是世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。就其軸心原則而言，它的挑戰(zhàn)是無(wú)論在時(shí)間上還是空間上都無(wú)法從社會(huì)的角度進(jìn)行界定的現(xiàn)代文明制造的危險(xiǎn)”。
由于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的存在，人人都生活在現(xiàn)有的或潛在的風(fēng)險(xiǎn)里，危機(jī)處處存在、時(shí)時(shí)相伴。風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)需要多方主體多因素的整合，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)小團(tuán)體甚至一國(guó)的能力。概而言之，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要求用全新的視角和理念去梳理碎片化的單一治理機(jī)制，走向縱向和橫向的聯(lián)合治理機(jī)制。第二，全球化：公共危機(jī)協(xié)作治理的可能與保障。全球化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的歷史進(jìn)程。但“如果從全球化和公共危機(jī)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，一方面全球化導(dǎo)致了公共危機(jī)的加劇和蔓延，另一方面全球治理又為公共危機(jī)的快速解決提供了途徑和選擇”。[6]全球化猶如一把雙刃劍，它利弊均存。在全球化大潮中，不存在“他人”這一范疇，可以涵蓋整個(gè)人類之所有人的“我們”，都共處于一條大船上，而“我們”的命運(yùn)也的確是共系于這同一條船上。而且，處于這條船上的人無(wú)論是船長(zhǎng)、乘客、舵手、工程師，還是甲板上的男男女女，無(wú)論處于什么樣的地方和位置，大家都要同呼吸、共命運(yùn)、殊途同歸。[7]為此，處于危機(jī)中的人，只有相互合作、相互依賴，才能使“全球化”這條大船能經(jīng)歷風(fēng)雨，抵擋大浪的沖擊，最終駛向幸福的彼岸。第三，合作協(xié)議：公共危機(jī)協(xié)作治理的關(guān)鍵。要真正使公共危機(jī)實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理，美國(guó)《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EmergencyManagementAssistanceCompact,以下簡(jiǎn)稱EMAC）以法律的形式將跨區(qū)域的危機(jī)管理協(xié)作機(jī)制固定下來(lái)，為我國(guó)公共危機(jī)的協(xié)作治理提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。美國(guó)EMAC之所以能夠順利達(dá)成，一個(gè)最重要原因在于他們從實(shí)踐中感受到州際協(xié)作比單獨(dú)行動(dòng)更有效率。為了能夠?qū)崿F(xiàn)攜手應(yīng)對(duì)共同危機(jī)，EMAC還規(guī)定，受災(zāi)州州長(zhǎng)宣布的任何緊急或?yàn)?zāi)難事件，參與該協(xié)議的州都應(yīng)關(guān)注，并相互之間提供幫助，而不管這些緊急或?yàn)?zāi)難是自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、人為災(zāi)難、短缺資源的民用應(yīng)急、社區(qū)騷亂、動(dòng)亂或敵人的攻擊等；此外，還為成員州地方政府開(kāi)展的使用任何救援設(shè)備和人員模擬演習(xí)以及與應(yīng)急管理有關(guān)的演練、測(cè)驗(yàn)或其他訓(xùn)練，提供相互合作，甚至包括動(dòng)用州國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)。
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