檔案行政清單與非權(quán)力清單論文
建立檔案行政“權(quán)力清單”制度，應(yīng)當(dāng)同時(shí)關(guān)注與建立“非權(quán)力清單”。正確劃分權(quán)力型檔案行政行為和非權(quán)力型檔案行政行為，有利于檔案行政“權(quán)力清單”制度的建立。現(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單中70%包含“非權(quán)力清單”�，F(xiàn)階段將檔案行政“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”一并列出和公布具有現(xiàn)實(shí)必要性與合理性。
1 “非權(quán)力清單”的提出
“非權(quán)力清單”是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題。在行政法理論層面，2014年6月，中國人民大學(xué)教授莫于川，在談到推行權(quán)力清單制度時(shí)認(rèn)為，各級政府及其工作部門在推行行政權(quán)力清單制度的進(jìn)程中，須堅(jiān)持以人為本、公開透明、服務(wù)便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等原則，同時(shí)還宜梳理并公開“非權(quán)力清單”，使得非權(quán)力行為也能與權(quán)力行為配套協(xié)調(diào)地依法行使，全面發(fā)揮出清單制度的應(yīng)有功效，助推法治政府和服務(wù)性政府建設(shè)。[1]首次提出了“非權(quán)力清單”。“非權(quán)力清單”的提法首次進(jìn)入我們的視野。在實(shí)踐層面，同年8月，《機(jī)構(gòu)與行政》上發(fā)表的《山東省部署推行行政權(quán)力清單制度工作采訪實(shí)錄》一文中，濱州市編辦的同志談道：“要盡快梳理并公開‘非權(quán)力清單’。例如行政指導(dǎo)、行政合同、行政服務(wù)、行政信息等非權(quán)力行政方式的適用范圍和行使要求，使得非權(quán)力行為也能與權(quán)力行為配套協(xié)調(diào)地依法行使，全面發(fā)揮出清單制度的應(yīng)有功效。”[2]“非權(quán)力清單”開始成為各地建立“權(quán)力清單”制度中的工作內(nèi)容之一。
那么，檔案行政管理機(jī)關(guān)在建立權(quán)力清單制度時(shí)，如何區(qū)分“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”?現(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單中是否包含“非權(quán)力清單”?將“非權(quán)力清單”一并列入檔案行政“權(quán)力清單”是否合理與必要?筆者談幾點(diǎn)個(gè)人見解。
2 “權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”的界分
2.1 “權(quán)力清單”與行政行為的關(guān)系。要搞清“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”的劃分，首先要理清“權(quán)力清單”與行政行為的關(guān)系。對此，學(xué)者羅亞蒼在《權(quán)力清單制度的理論與實(shí)踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服》一文中有專門的論述。羅亞蒼指出：行政行為承載行政權(quán)力。行政行為是行政權(quán)力的外在載體，可以通過規(guī)范行政行為達(dá)到控制行政權(quán)力的目的。[3]并從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行了闡述。認(rèn)為：在理論層面上，一是行政權(quán)力內(nèi)涵界限難以清晰界定，二是行政權(quán)力與行政職能、行政職權(quán)的內(nèi)涵和界限不易界分;在實(shí)踐層面上，行政行為和行政權(quán)力不能剝離。[4]理論上看，行政行為、行政權(quán)力和行政職權(quán)含混夾雜在一起，都是綜合性的概念，在許多情況下還可以互用或者混用。這種情況下，要對行政權(quán)力的內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確界定，并讓所有人信服，不僅難度非常之大，某種程度上講根本就難以進(jìn)行，“因而直接編織關(guān)住行政權(quán)力的‘制度籠子’并不可行”。[5]同時(shí)，從行政實(shí)踐上看，行政權(quán)力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權(quán)力的載體，“無形的”行政權(quán)力只有通過“有形的”行政行為來體現(xiàn);靜止?fàn)顟B(tài)的權(quán)力不具有危害的現(xiàn)實(shí)性，運(yùn)動狀態(tài)的權(quán)力才是利害并行的“雙刃劍”;行政權(quán)力數(shù)量的多少和有無通過行政行為外化出來，行政行為的效力直接反映行政權(quán)力的運(yùn)行效果，無權(quán)或不正當(dāng)行使行政權(quán)力的行為應(yīng)屬無效，反之行政行為無效、被撤銷等意味著行政權(quán)力越位、失位、越界，因而規(guī)范行政行為是約束行政權(quán)力的最好抓手，通過規(guī)范行政行為，以間接方式達(dá)到規(guī)范行政權(quán)力的直接效果。[6]并從各地推行權(quán)力清單制度實(shí)踐中得出結(jié)論：權(quán)力清單的本質(zhì)是，將行政權(quán)力置換為行政行為，按行政行為類型規(guī)范行政權(quán)力類型，名為行政權(quán)力清單實(shí)為行政行為清單。[7]
2.2 通過行政行為劃分來區(qū)分“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”。從這個(gè)意義上講，只要將行政行為劃分為權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為，就能夠?qū)ⅰ皺?quán)力清單”與“非權(quán)力清單”區(qū)分開來。
好在學(xué)界對權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為已有研究與討論，為我們劃分權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為提供了便利。在法學(xué)界，有學(xué)者將權(quán)力行政行為定義為：“行政機(jī)關(guān)以單方意志運(yùn)用行政權(quán)力作用于行政相對人并具有國家強(qiáng)制力的行政活動方式”，[8]包括行政立法(如制定規(guī)章、制定規(guī)范性文件)、行政執(zhí)法(如行政處罰、行政決定、行政確定、行政許可、行政裁定、行政處理、行政征收)、行政司法(如行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決和行政仲裁)等行政行為。另有學(xué)者將非權(quán)力行政行為定義為：“由一定的行政主體依其職責(zé)權(quán)限主動發(fā)出的，不以強(qiáng)制行政相對人服從、接受，謀求相對人同意，以有效地實(shí)現(xiàn)行政目的之行為”，[9]包括：行政指導(dǎo)、行政契約、行政獎勵(lì)、行政調(diào)查、行政公示、行政資助(扶助、補(bǔ)助)、政府采購、行政經(jīng)營、行政出讓(拍賣)、公共設(shè)施建設(shè)(開發(fā))與提供服務(wù)，以及在狹義行政指導(dǎo)范疇之外的非拘束性行政計(jì)劃，等等。[10]
按照上述權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為的劃分，對照各地業(yè)已公布的“權(quán)力清單”中的權(quán)力類型，我們能夠很容易地將這些權(quán)力劃入“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”。
3 現(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單中70%包含“非權(quán)力清單”
實(shí)際工作中，已經(jīng)公開的檔案行政權(quán)力清單中，是否包含有“非權(quán)力清單”呢?要回答這個(gè)問題，首先要對已經(jīng)公開的檔案行政權(quán)力清單中的權(quán)力類型進(jìn)行歸納梳理。鑒于全國檔案行政管理機(jī)關(guān)眾多，難以將全部已經(jīng)公開的檔案行政權(quán)力清單一一歸納統(tǒng)計(jì)，僅以《檔案管理》雜志發(fā)表的《部分省份省級檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》[11]《全國副省級市檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》[12]《市縣級檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》[13]三篇文章中列舉的浙江省檔案局、安徽省檔案局、福建省檔案局、廣東省檔案局、貴州省檔案局(省地方志辦、省檔案館)、河北省檔案局、湖南省檔案局、江蘇省檔案局、山東省檔案局、長春市檔案局、大連市檔案局、杭州市檔案局、南京市檔案局、寧波市檔案局、廈門市檔案局、深圳市檔案局、成都市檔案局、濟(jì)南市檔案局、嘉興市檔案局、蘭州市檔案局、呂梁市檔案局、馬鞍山市檔案局、南昌市檔案局、沈陽市檔案局、蘇州市檔案局、武漢市檔案局、廣元市檔案局、煙臺市檔案局、岳陽市檔案局、富陽市檔案局、即墨市檔案館、靈山縣檔案局、瀏陽市市志檔案局、南安市市志檔案局、南平市檔案局、浦江縣檔案局、莘縣檔案局、萬年縣檔案局、祥云縣檔案局、孝義市檔案館、永興縣檔案局41個(gè)省、市、縣三級檔案行政管理機(jī)關(guān)公布的權(quán)力清單做一歸納整理。整理結(jié)果見表-1。
統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，41個(gè)檔案行政管理機(jī)關(guān)使用的權(quán)力事項(xiàng)有16種。其中權(quán)力類的權(quán)力事項(xiàng)11種;非權(quán)力類的'權(quán)力事項(xiàng)4種;既包含權(quán)力事項(xiàng)，又包含非權(quán)力事項(xiàng)的1種。
權(quán)力類的權(quán)力事項(xiàng)中，檔案行政管理機(jī)關(guān)使用最少的是行政備案，只涉及2個(gè)單位;使用最多的是行政處罰，涉及39個(gè)單位;平均每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)涉及13個(gè)單位。
非權(quán)力類的權(quán)力事項(xiàng)中，檔案行政管理機(jī)關(guān)使用最少的是行政規(guī)劃和行政指導(dǎo)，各涉及2個(gè)單位;使用最多的是行政獎勵(lì)，涉及22個(gè)單位;共有29個(gè)單位設(shè)置有非權(quán)力事項(xiàng)，占全部41個(gè)機(jī)構(gòu)的70.73%。其中除一個(gè)單位設(shè)置2項(xiàng)非權(quán)力事項(xiàng)外，其他28個(gè)單位均只設(shè)有一項(xiàng)非權(quán)力事項(xiàng)。平均每個(gè)非權(quán)力事項(xiàng)涉及8個(gè)單位。
所有檔案行政管理機(jī)關(guān)均設(shè)有其他職權(quán)、其他權(quán)力或其他。由于其他職權(quán)中包含權(quán)力事項(xiàng)，也包括非權(quán)力事項(xiàng)，統(tǒng)計(jì)時(shí)沒有計(jì)入權(quán)力清單或非權(quán)力清單兩類中的任何一類。
從表-1顯示出的情況可以看出：
第一，上述41個(gè)省、市、縣三級檔案行政機(jī)關(guān)已經(jīng)公布的權(quán)力清單中有權(quán)力事項(xiàng)，也包括非權(quán)力事項(xiàng)。
第二，上述41個(gè)省、市、縣三級檔案行政機(jī)關(guān)中，約70%公布的權(quán)力清單中包含有非權(quán)力事項(xiàng)，占大多數(shù)，但有1/3左右的單位沒有將非權(quán)力型行政事項(xiàng)納入權(quán)力清單。
第三，權(quán)力事項(xiàng)遠(yuǎn)多于非權(quán)力事項(xiàng)。這表明省、市、縣三級檔案行政機(jī)關(guān)，普遍更關(guān)注檔案行政權(quán)力事項(xiàng)的梳理。
第四，各類權(quán)力涉及的檔案行政機(jī)關(guān)數(shù)量多少不一。說明各地各級檔案行政管理機(jī)關(guān)對自己擁有什么權(quán)力，負(fù)有什么責(zé)任，并無明確、統(tǒng)一的認(rèn)識。
第五，其他職權(quán)中包含權(quán)力事項(xiàng)，也包括非權(quán)力事項(xiàng)。其中多數(shù)明顯可以劃入最高人民法院2004年頒布的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》列出的26種明確的行政行為(行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政復(fù)議、行政撤銷、行政檢查、行政合同、行政獎勵(lì)、行政補(bǔ)償、行政執(zhí)行、行政受理、行政給付、行政征用、行政征購、行政征收、行政劃撥、行政規(guī)劃、行政救助、行政協(xié)助、行政允諾、行政監(jiān)督)，卻被籠統(tǒng)地劃入“其他”權(quán)力事項(xiàng)。表明一些檔案行政管理機(jī)關(guān)在制定權(quán)力工作中，對檔案行政管理活動中可能產(chǎn)生的檔案行政行為并不十分清楚，或者是不清楚如何將具體的檔案行政行為與當(dāng)?shù)卦O(shè)定的權(quán)力類型對接和歸類。
4 “非權(quán)力清單”列入檔案行政“權(quán)力清單”的合理性與必要性
將“非權(quán)力清單”一并列入檔案行政“權(quán)力清單”是否合理與必要呢?筆者認(rèn)為是合理的，也是必要的。
4.1 檔案行政“權(quán)力清單”的實(shí)質(zhì)是檔案行政行為清單。推行檔案行政“權(quán)力清單”制度的最終目標(biāo)，是為了厘清檔案行政權(quán)力的邊界，約束檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為。通過約束檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，達(dá)到約束檔案行政管理機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張與濫用的目的。從這一點(diǎn)出發(fā)，無論是權(quán)力型檔案行政行為，還是非權(quán)力型檔案行政行為，都在約束的范圍之內(nèi);無論是權(quán)力型事項(xiàng)，還是非權(quán)力型事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)列入“清單”。
4.2 一切行政行為均具有權(quán)力性。一切行政行為不論是否具有強(qiáng)制性，都來自國家法律的授權(quán)，得到國家強(qiáng)制力的保障。雖然，非權(quán)力行政行為與權(quán)力行政行為相比，不具有強(qiáng)制性，但這種行政行為實(shí)質(zhì)上仍然具有權(quán)力性。只是這種權(quán)力性體現(xiàn)的是該項(xiàng)行政行為的合法性，而不是對行政相對人的強(qiáng)制性。
4.3 “權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”是為了劃清檔案行政行為的邊界。建立檔案行政權(quán)力清單制度，為的是明確檔案行政管理機(jī)構(gòu)可以做什么，應(yīng)該做什么，簡單地說，就是我們有權(quán)做什么。因此，將所有我們有權(quán)做的事項(xiàng)，不論是“權(quán)力事項(xiàng)”與“非權(quán)力事項(xiàng)”一并列入檔案行政“權(quán)力清單”是必要的。
4.4 “非權(quán)力清單”，重在明晰檔案行政行為的屬性。提出“非權(quán)力清單”，更多是一個(gè)理論和觀念問題，是為了讓我們能夠清楚地明白，檔案行政行為分為強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性兩種，不是所有檔案行政行為都具有強(qiáng)制性。更不能誤認(rèn)為只要列入檔案行政權(quán)力清單的事項(xiàng)，檔案行政管理相對人就必須遵從。提出“非權(quán)力清單”也是必要的。
4.5 “權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”兩單合一，更為可行。在實(shí)際工作中，無論是建立“權(quán)力清單”，還是建立“非權(quán)力清單”，都需要花費(fèi)精力、物力、人力和財(cái)力，按照節(jié)簡、高效的要求，沒必要在建立“權(quán)力清單”的同時(shí)，再另行制定“非權(quán)力清單”。只需將“非權(quán)力事項(xiàng)”一并列入“權(quán)力清單”，并同時(shí)公布即可。這樣做更為可行。
5 結(jié)語
2016年，按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年3月印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》要求，市縣兩級政府要在年底完成權(quán)力清單工作。
對于沒開始建立“權(quán)力清單”制度的檔案行政管理機(jī)構(gòu)，在開展這項(xiàng)工作時(shí)應(yīng)當(dāng)注意防止只注重權(quán)力型權(quán)力事項(xiàng)的梳理，不重視非權(quán)力型權(quán)力事項(xiàng)梳理的傾向，將“權(quán)力清單”和“非權(quán)力清單”兩單一并梳理，同步建立，同時(shí)公布。
對于那些已經(jīng)完成“權(quán)力清單”制度建立，已經(jīng)公布“權(quán)力清單”的檔案行政管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)盡快梳理“非權(quán)力清單”，修改補(bǔ)充到已經(jīng)公開的“權(quán)力清單”之中，“使得非權(quán)力行為也能與權(quán)力行為配套協(xié)調(diào)地依法行使，全面發(fā)揮出清單制度的應(yīng)有功效”。
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