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從收容遣送到社會救助制度變遷的法理學分析
[摘 要] 本文通過對流浪乞討人員救助管理制度及其變遷過程的價值分析和規(guī)范分析，探討了新舊制度的轉(zhuǎn)變及銜接問題，同時通過對社會救助制度在實際運行中所遇到困難的實證分析，提出了幾點初步的改良建議。[關(guān)鍵詞] 制度變遷；社會救助
《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助辦法》）的出臺和生效宣告了收容遣送制度的終結(jié)。在對收容遣送制度的詬病和對新的流浪乞討生活無著人員社會救助制度（以下簡稱社會救助制度）的褒揚之后，我們發(fā)現(xiàn)新的制度在實行過程中也遇到了困難。因此有必要對城市流浪乞討人員救助管理制度的變遷作以冷靜思考。
一、基本人權(quán)與穩(wěn)定秩序的角逐-制度變遷的價值分析
建國初期為了醫(yī)治戰(zhàn)爭和舊社會留下的創(chuàng)傷，收容遣送制度就已登上了歷史的舞臺。而其作為一項正式的法律制度則始于1982年國務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的公布（以下簡稱《收容遣送辦法》）。到20世紀90年代，收容遣送制度在執(zhí)行之中發(fā)生了變異。2003年6月公布并于當年8月1日生效的《救助辦法》使新的社會救助制度代替了在中國歷史上沿用長達二十多年的收容遣送制度。這一過程實際上體現(xiàn)了國家對基本人權(quán)的保障和穩(wěn)定社會秩序這兩種價值的選擇或者權(quán)衡，這種偏好是收容審查制度設(shè)立、變異[1]（第7頁）和廢除及社會救助制度產(chǎn)生的內(nèi)在原因。以下分三階段闡述：
第一階段：1982年至90年代初。
這一階段的收容遣送制度是以穩(wěn)定秩序為優(yōu)先的價值選擇，同時兼有保障基本人權(quán)的目的。我國從80年代開始改革開放，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的展開，農(nóng)村人口向城市流動的問題開始突出，流浪乞討人員增多，為了維護改革開放的穩(wěn)定局面，保障城市的公共秩序，國務(wù)院于1982年發(fā)布了《收容遣送辦法》，該辦法賦予收容遣送制度合法性的同時，也使收容遣送制度成為一項涉及社會救助、社會教育（www.xfhttp.com－雪風網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）、社會管理和社會治安的多元性社會事務(wù)行政管理工作。收容站一方面繼續(xù)扮演社會救助者的角色，收容救濟因無力自行解決而流落城市街頭的流浪乞討人員；另一方面又扮演者管理者的角色，強制性地收容、遣送影響城市秩序的人員（是否影響取決于執(zhí)法人員的主觀推測）。收容審查制度背負著借助社會救濟以保障基本人權(quán)和維護治安以穩(wěn)定秩序的雙重職責，正是這種雙重的期望為收容審查制度的變異埋藏了伏筆。
第二階段：1991年至2003年8月1日。
這一階段的收容審查制度以穩(wěn)定社會秩序為主要價值選擇，同時關(guān)注收容站的效益，基本失去了社會救濟的功能。90年代以來“三農(nóng)問題”突出，同時城市改革也在推進，社會結(jié)構(gòu)有所松動，大規(guī)模盲目無序的流動人口給城市的公共秩序帶來了沖擊，為了克服治安管理人員數(shù)量和能力不足的困境，1991年5月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的“三無”人員納入收容遣送之列。后來收容遣送人員又擴大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。這樣收容遣送制度就單純地變?yōu)橹伟补芾�，社會救濟的成分基本喪失�?/p>
此外，1996年修改了刑事訴訟法，廢止了收容審查制度，產(chǎn)生了管理上的真空，很多地方的公安機關(guān)開始利用收容遣送制度解決
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