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地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理思考論文
1地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題
1.1管理政策不一致，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
從已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)政策來(lái)看，不同性質(zhì)的資金投資側(cè)重點(diǎn)和工作任務(wù)的傾向性均有所不同，這些資金來(lái)源于資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款和出讓金等收入，每一種渠道收入的資金都有其特殊用途，為了實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資金管理政策相互配套，各級(jí)主管部門制定了多個(gè)不同的項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。除中央級(jí)政策標(biāo)準(zhǔn)外，各省級(jí)地方政府也先后出臺(tái)了具有不同地方特色的管理政策。以5000m鉆探工程量預(yù)算為例，國(guó)土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為341.20萬(wàn)元，中央地質(zhì)勘查基金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為534.80萬(wàn)元，地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查專項(xiàng)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為546.36萬(wàn)元，黑龍江省定額預(yù)算為609.91萬(wàn)元，不同標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算額相差最大達(dá)44%。僅在中央級(jí)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中，相同條件的工作手段額度也存在很大差別。鉆探孔深0-700m，巖石硬度Ⅳ級(jí)，國(guó)土資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)為469元/m，中央基金標(biāo)準(zhǔn)為1007元/m，地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為751元/m，標(biāo)準(zhǔn)之間伸縮性很大，根本不能橫向比較，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效控制。管理政策和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，將直接導(dǎo)致一項(xiàng)工作多重約束及項(xiàng)目預(yù)算的多重標(biāo)準(zhǔn)，同樣條件的一個(gè)項(xiàng)目采用不同的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算結(jié)果相差懸殊。財(cái)政投資項(xiàng)目的支出預(yù)算沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)控制，資金管理隨意性太大，資金浪費(fèi)現(xiàn)象難以監(jiān)管，也往往使很多項(xiàng)目承擔(dān)單位不知所從。地質(zhì)勘查工作的資金管理秩序在某種程度上甚至可以說(shuō)是混亂的。
1.2預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)和費(fèi)用設(shè)置不合理
中央基金項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中沒有設(shè)置設(shè)備使用費(fèi)和運(yùn)輸費(fèi)項(xiàng)目，這兩項(xiàng)費(fèi)用在野外實(shí)施過(guò)程中占有相當(dāng)大的比例，一般以研究和室內(nèi)分析為主的項(xiàng)目不使用重型設(shè)備和大型運(yùn)輸車輛，但鉆探、測(cè)井、地震等手段，野外施工作業(yè)均離不開大型設(shè)備和大型運(yùn)輸車輛，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中只能將這部分費(fèi)用記為交通費(fèi)，這是不合理的。在項(xiàng)目費(fèi)中設(shè)置了咨詢費(fèi)，但在組織實(shí)施費(fèi)中已經(jīng)包含相關(guān)費(fèi)用，部分費(fèi)用不能明顯區(qū)分，存在重復(fù)內(nèi)容。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中還區(qū)分了單位類型，對(duì)是否有財(cái)政事業(yè)費(fèi)撥款，采用不同比例數(shù)預(yù)算，由于國(guó)有地勘單位大多屬于事業(yè)單位，多數(shù)有財(cái)政事業(yè)費(fèi)撥款，但撥款方式和撥款額度相差懸殊，這部分費(fèi)用僅用一個(gè)比例數(shù)平衡，這對(duì)很多地勘單位是不公平的。在以野外施工為主的綜合性勘查項(xiàng)目中，各類標(biāo)準(zhǔn)均將工作手段劃分為地形測(cè)繪、地質(zhì)測(cè)量、物化探、遙感、鉆探、山地工程、巖礦測(cè)試等七個(gè)類別，地質(zhì)技術(shù)工作被劃分為其他地質(zhì)工作，這部分工作費(fèi)用比例很低，而且只包含了一般技術(shù)工作，沒有考慮綜合研究?jī)?nèi)容。地質(zhì)勘查項(xiàng)目的最終成果并不是野外施工完成就能得到的，沒有大量的綜合研究是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，地質(zhì)勘查項(xiàng)目兼有工程項(xiàng)目和科研項(xiàng)目的雙重屬性，除了體力勞動(dòng)還離不開腦力勞動(dòng)，科學(xué)研究工作是在綜合整理和報(bào)告編制過(guò)程中進(jìn)行的，往往被人們忽視，其工作量和價(jià)值決不亞于任何一種實(shí)物工作手段，應(yīng)將這部分費(fèi)用做為一種工作手段單列。
1.3預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目實(shí)際不同步
目前一般地質(zhì)勘查項(xiàng)目工作期限較以往均有所壓縮，為了與財(cái)政年度工作計(jì)劃相吻合，當(dāng)年立項(xiàng)的項(xiàng)目要求當(dāng)年完工，而多數(shù)項(xiàng)目到七八月份才開始實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)際工期和預(yù)算支出不一致。一方面，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況與資金撥款進(jìn)度互不關(guān)聯(lián)，致使有的項(xiàng)目已完工但資金尚未到位，而有的項(xiàng)目資金已撥付但遲遲不見開工。另一方面，不同工作手段受資金問(wèn)題影響，前后不能科學(xué)合理地銜接，前置工作不能指導(dǎo)后續(xù)施工，直接影響項(xiàng)目實(shí)施效果。在實(shí)際工作中，常常形成野外施工影響預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行反過(guò)來(lái)又影響野外施工的惡性循環(huán)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善及地勘單位管理模式的不斷改革，目前的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度已不能完全適應(yīng)實(shí)際工作需要，地勘工作撥款與多種經(jīng)營(yíng)收入已不能實(shí)現(xiàn)完全意義上的區(qū)分，部分費(fèi)用和會(huì)計(jì)科目設(shè)置，以及成本費(fèi)用的歸集方式等均有待完善。特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》出臺(tái)后，地質(zhì)勘查項(xiàng)目投資主體已經(jīng)多元化，融資方式也發(fā)生了較大變化，政府僅僅是項(xiàng)目投資多元化中的一類主體，多數(shù)國(guó)有地勘單位已趨于市場(chǎng)化。因此，及時(shí)修訂地勘單位財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度，適應(yīng)地質(zhì)勘查行業(yè)資金管理形勢(shì)，是財(cái)政和地勘主管部門應(yīng)考慮的問(wèn)題。
1.4績(jī)效考核和決算審查機(jī)制不健全
目前地勘行業(yè)尚未將資金管理納入到項(xiàng)目績(jī)效考核體系當(dāng)中，也沒有建立獨(dú)立的地勘項(xiàng)目資金管理績(jī)效考核制度，很難保證地勘項(xiàng)目資金使用效益的最大化，容易導(dǎo)致項(xiàng)目資金沉淀或虛編項(xiàng)目預(yù)算等問(wèn)題。除績(jī)效考核外，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算缺乏竣工決算與審查監(jiān)督程序。項(xiàng)目竣工決算與審查是對(duì)資金使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)。而目前的項(xiàng)目竣工資金管理，大多采用結(jié)算匯報(bào)形式，缺少竣工決算和審查過(guò)程。《中央地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目資金預(yù)(結(jié))算管理暫行辦法》規(guī)定，項(xiàng)目工作結(jié)束或終止，項(xiàng)目單位應(yīng)編制項(xiàng)目結(jié)算，提交項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)審查，沒有要求項(xiàng)目單位編制竣工決算報(bào)告�！逗邶埥�(guó)土資源項(xiàng)目資金管理暫行辦法》規(guī)定，項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理竣工決算，并按規(guī)定提交項(xiàng)目資金審計(jì)報(bào)告，這一規(guī)定十分籠統(tǒng)，決算和審計(jì)報(bào)告均要求由項(xiàng)目承擔(dān)單位提供，無(wú)監(jiān)督的可操作性。目前，國(guó)內(nèi)只有內(nèi)蒙古和新疆等少數(shù)地方制定了地質(zhì)勘查項(xiàng)目竣工決算編制和審查制度，大多數(shù)國(guó)家資金渠道均沒有決算和審查程序，對(duì)項(xiàng)目資金的最終使用效果缺少結(jié)論性評(píng)價(jià)。
2項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)范化的必要性
(1)預(yù)算管理規(guī)范化是完善相關(guān)機(jī)構(gòu)職能、提高工作效率的具體體現(xiàn)。國(guó)家和省級(jí)國(guó)土資源主管部門和財(cái)政部門，是地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算管理的主管部門，對(duì)地質(zhì)勘查項(xiàng)目的組織實(shí)施及資金的預(yù)算和使用負(fù)有監(jiān)督和管理責(zé)任。只有不斷完善預(yù)算政策和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，使地質(zhì)勘查投資在規(guī)范的制度體系下運(yùn)行，才能做好項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督管理工作，避免政府地勘資金浪費(fèi)和流失，更好地維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。（2）預(yù)算管理規(guī)范化有利于維護(hù)地質(zhì)勘查市場(chǎng)秩序、調(diào)動(dòng)地質(zhì)勘查單位積極性。規(guī)范化是提高地質(zhì)勘查項(xiàng)目管理水平的主要途徑，在當(dāng)前國(guó)家實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的背景下，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的規(guī)范化管理，有利于建立和完善礦產(chǎn)資源勘查投入良性循環(huán)機(jī)制，維護(hù)社會(huì)資金投資人的利益，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)勘查市場(chǎng)的公開、公平和公正，調(diào)動(dòng)各方面積極性,充分發(fā)揮各類資金在礦產(chǎn)勘查中的作用。(3)預(yù)算管理規(guī)范化使地質(zhì)勘查項(xiàng)目資金投入和使用目標(biāo)更加明確，項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行更加有章可循，避免盲目性。實(shí)施規(guī)范化管理后，制定的項(xiàng)目設(shè)計(jì)與預(yù)算相互配套吻合，執(zhí)行目標(biāo)具有預(yù)期可行性和可操作性，項(xiàng)目管理和承擔(dān)單位在相同的標(biāo)準(zhǔn)框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，上下聯(lián)動(dòng)高效有序，從而提高項(xiàng)目實(shí)施的效率，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。(4)項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)范化是有效控制項(xiàng)目成本，降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。在非規(guī)范化或無(wú)序狀態(tài)下，項(xiàng)目成本控制不能有效地進(jìn)行甚至根本無(wú)從著手，其投資目標(biāo)效益很難評(píng)估。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要嚴(yán)格控制資金使用范圍，防止可能發(fā)生的浪費(fèi)，就必須從預(yù)算編制開始實(shí)行規(guī)范化管理，使成本始終處在可控制范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)資金的高效利用，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。
3項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)范化的主要措施
3.1項(xiàng)目管理政策的規(guī)范化
雖然不同類型的地質(zhì)勘查項(xiàng)目工作重點(diǎn)和研究方向有所區(qū)別，但其實(shí)質(zhì)工作內(nèi)涵是相同的，具有客觀上相同的工作規(guī)律性，其本質(zhì)是通過(guò)物理化學(xué)方法、工程揭露方法、測(cè)試分析方法和綜合研究方法對(duì)地質(zhì)礦產(chǎn)發(fā)展變化規(guī)律進(jìn)行揭示和總結(jié)，從而形成地質(zhì)勘查成果報(bào)告的過(guò)程。由此可見，各類地質(zhì)勘查項(xiàng)目均可受控于統(tǒng)一的管理政策，通過(guò)制定規(guī)范性的管理法規(guī)和管理制度，可以有效解決當(dāng)前項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的各種問(wèn)題。項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)范化，首先應(yīng)該從管理政策規(guī)范化著手，制定統(tǒng)一規(guī)范、科學(xué)合理、執(zhí)行有效、權(quán)責(zé)明確的管理政策。目前的項(xiàng)目資金管理政策十分復(fù)雜，難以統(tǒng)一管理，地勘單位在執(zhí)行時(shí)也很難把握重點(diǎn)。因此，建議以中央地質(zhì)勘查基金和省級(jí)地質(zhì)勘查基金為主要參照樣本，將各類資金合并，統(tǒng)一納入基金管理。2011年5月，國(guó)土資源部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立健全中央地質(zhì)勘查基金與省級(jí)地質(zhì)勘查基金協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出為進(jìn)一步規(guī)范地質(zhì)勘查基金運(yùn)行管理，建立中央和省級(jí)地勘基金政策一致、投向互補(bǔ)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，中央和省級(jí)地方兩級(jí)基金應(yīng)形成整體功能。地勘基金已經(jīng)成為地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)資源管理的重要手段和調(diào)控工具，其作用已基本覆蓋地質(zhì)勘查工作的各個(gè)方面，形成了地質(zhì)勘查資金投入與管理的主體功能。建立以地質(zhì)勘查基金為主體的地質(zhì)勘查項(xiàng)目資金投入管理機(jī)制，將各級(jí)財(cái)政投資的地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、國(guó)土資源調(diào)查專項(xiàng)、各級(jí)地質(zhì)勘查基金、各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金及危機(jī)礦山找礦專項(xiàng)等各類資金，加以整合，構(gòu)成統(tǒng)一的地質(zhì)勘查基金，納入政府性基金預(yù)算管理。制定具有適應(yīng)性和可操作性的地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目預(yù)算管理政策，以使目前主體單一、政策多元、機(jī)制復(fù)雜、效益低下的項(xiàng)目管理政策體系，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和科學(xué)化。
3.2項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化
將目前正在實(shí)施的國(guó)土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、中央地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、各省地方地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(定額)、地方地質(zhì)勘查基金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、地方地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)等不同類型的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，以中央地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，采用工作手段分項(xiàng)單價(jià)預(yù)算法，制定規(guī)范的“地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)”，作為全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的項(xiàng)目預(yù)算依據(jù)。規(guī)范化后的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算內(nèi)容應(yīng)包括所有工作手段，同時(shí)增加綜合研究工作手段，費(fèi)用設(shè)置即應(yīng)符合各類項(xiàng)目技術(shù)方案需要，也應(yīng)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度相一致，適應(yīng)各地區(qū)影響項(xiàng)目實(shí)施的自然技術(shù)條件的變化，確定合理的稅費(fèi)提取和利潤(rùn)比例，同時(shí)也要具備隨市場(chǎng)物價(jià)變動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整功能。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定行業(yè)統(tǒng)一的“地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算編制規(guī)范”。現(xiàn)有的地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)類項(xiàng)目的甲類和乙類劃分方法，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不易于掌握，且劃分界線模糊，項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化后，這類問(wèn)題完全可以避免。
3.3項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化
項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行包括項(xiàng)目成本核算和項(xiàng)目決算，其主要任務(wù)分別是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)施的相互協(xié)調(diào)，預(yù)算費(fèi)用與實(shí)際成本管理的監(jiān)督與控制。在成本核算管理方面，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)研究財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策的適應(yīng)性，修訂《地質(zhì)勘查單位財(cái)務(wù)制度》和《地質(zhì)勘查單位會(huì)計(jì)制度》，以適應(yīng)地質(zhì)勘查行業(yè)資金管理形勢(shì)。地勘單位應(yīng)根據(jù)本單位實(shí)際情況，在地勘單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度基礎(chǔ)上，制定規(guī)范合理、易于操作的成本核算制度，規(guī)定成本核算的基本程序、崗位責(zé)任和核算的技術(shù)要求。項(xiàng)目決算是預(yù)算執(zhí)行的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，既包含執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算的內(nèi)容，又具有對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行總結(jié)和監(jiān)督的作用，是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。而目前大多數(shù)地質(zhì)勘查項(xiàng)目，沒有項(xiàng)目決算和決算審查過(guò)程，這種程序缺失現(xiàn)象，直接導(dǎo)致監(jiān)督失效，不能對(duì)投資情況進(jìn)行有效評(píng)估，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的規(guī)范化管理。各級(jí)國(guó)土資源主管部門和財(cái)政部門應(yīng)將項(xiàng)目決算和決算審查管理列為重點(diǎn)工作，在國(guó)家法律法規(guī)框架內(nèi)，結(jié)合各地區(qū)及各類地質(zhì)勘查項(xiàng)目的實(shí)際情況，制定地質(zhì)勘查項(xiàng)目竣工決算報(bào)告編制和審查辦法。項(xiàng)目竣工決算在我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域已實(shí)施多年，積累了大量的管理經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)完全可以引入到地質(zhì)勘查行業(yè)，為提高地質(zhì)勘查項(xiàng)目的實(shí)施效果，改進(jìn)地質(zhì)勘查項(xiàng)目資金管理提供借鑒。項(xiàng)目竣工決算報(bào)告應(yīng)與項(xiàng)目成果報(bào)告同步編制、同步審查、同時(shí)匯交。一個(gè)項(xiàng)目竣工后如果沒有編制決算報(bào)告，這個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程是不完整的。沒有編制決算報(bào)告的項(xiàng)目，地質(zhì)勘查成果應(yīng)不予驗(yàn)收。新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土資源主管部門，根據(jù)各自地區(qū)的實(shí)際情況，制定了地質(zhì)勘查項(xiàng)目竣工決算報(bào)告編制管理辦法，在項(xiàng)目決算管理規(guī)范化方面先行一步，為全國(guó)及其他省區(qū)加強(qiáng)地質(zhì)勘查項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理提供了參考。
4結(jié)論
項(xiàng)目預(yù)算管理，是項(xiàng)目管理的重要組成部分，項(xiàng)目管理規(guī)范化就是以制度建設(shè)為核心的項(xiàng)目管理體制的規(guī)范化。項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)范化的主要內(nèi)容，包括管理政策的規(guī)范化、項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化和項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化等三個(gè)方面，其核心就是構(gòu)建預(yù)算管理的規(guī)范化制度體系，通過(guò)主要環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理全過(guò)程的有效控制。國(guó)家和省兩級(jí)國(guó)土資源主管部門和財(cái)政部門，應(yīng)當(dāng)研究制定適應(yīng)性好、可操作性強(qiáng)、規(guī)范統(tǒng)一的預(yù)算管理政策和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。地質(zhì)勘查單位，應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范可行、便于實(shí)施的內(nèi)部成本核算制度和財(cái)務(wù)管理制度，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)資金的使用與管理。隨著項(xiàng)目預(yù)算管理的規(guī)范化和管理體制的不斷完善，國(guó)家投資地質(zhì)勘查項(xiàng)目的綜合效益將會(huì)大幅提升，項(xiàng)目資金的使用效率會(huì)更高，地質(zhì)勘查市場(chǎng)功能和地勘單位找礦積極性將會(huì)得到釋放，地質(zhì)勘查行業(yè)有望形成健康有序科學(xué)發(fā)展的新常態(tài)。
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