農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會(huì)保障

農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會(huì)保障

　　20世紀(jì)80年代初期，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是迄今為止中國(guó)農(nóng)村最具深遠(yuǎn)意義的重大改革。它是20年多來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，一系列重大改革的引子。對(duì)于這場(chǎng)改革的動(dòng)因，不同的人可能從不同的角度作出解釋。但我認(rèn)為，在改革之前，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期運(yùn)行，導(dǎo)致了農(nóng)村土地保障功能的供給嚴(yán)重不足，則是引發(fā)這場(chǎng)改革的重要原因。

　　在20世紀(jì)80年代以前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本特征是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以種植業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，種植業(yè)經(jīng)濟(jì)以糧食經(jīng)濟(jì)為主。這種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對(duì)于土地有著高度的依賴性，為土地成為農(nóng)民社會(huì)保障的主要來(lái)源提供了條件。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)土地是獲得收入、維持基本生存的主要手段。

　　在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民對(duì)這種集體的成員權(quán)，是與生俱來(lái)的。這種成員權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對(duì)于土地的產(chǎn)權(quán)，特別是部分剩余索取權(quán)；二是成年后在土地上就業(yè)的權(quán)利。這種成員權(quán)加上土地的養(yǎng)育功能，使土地能夠在相當(dāng)程度上，發(fā)揮對(duì)農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障功能。以其中較為復(fù)雜的養(yǎng)老保障為例，它主要是通過(guò)兩種形式實(shí)現(xiàn)的。其一是對(duì)于為數(shù)較少的孤寡老人實(shí)行集體養(yǎng)老；賴以進(jìn)行集體養(yǎng)老的收入，則主要來(lái)源于土地。其二是對(duì)于為數(shù)眾多的一般老人，主要實(shí)行家庭養(yǎng)老。后者的養(yǎng)老保障收入，少量來(lái)自老人憑借其對(duì)于集體的成員權(quán)，所獲得的福利收入；主要來(lái)自于家庭內(nèi)收入的人際轉(zhuǎn)移，特別是代際轉(zhuǎn)移。而家庭內(nèi)收入人際轉(zhuǎn)移量的多少，則取決于兩個(gè)因素：集體土地生產(chǎn)力水平的高低、家庭勞力的強(qiáng)弱多寡。因此，一般老人的養(yǎng)老保障收入，雖然不是來(lái)自于老人長(zhǎng)期生活中的現(xiàn)金積蓄，卻可視為其婚后的長(zhǎng)期非現(xiàn)金儲(chǔ)蓄�！梆B(yǎng)兒防老”實(shí)際上是一種長(zhǎng)期非現(xiàn)金儲(chǔ)蓄。

　　實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以前，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行特征是，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一分配。這種傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期運(yùn)行，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，也嚴(yán)重妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的提高。在農(nóng)民人數(shù)不斷增加、農(nóng)村人地關(guān)系日趨緊張的背景下（注：在全國(guó)普遍實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制的1984年，農(nóng)村人均耕地面積僅有1.5畝。），由此又進(jìn)一步導(dǎo)致了土地的保障功能嚴(yán)重供給不足，土地對(duì)單位農(nóng)村人口的保障能力不斷弱化。到1978年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入僅為133.57元，比1957年僅增加60.6元，其間年均遞增率僅為2.9％。同年，全國(guó)大約有2億人口不得溫飽，農(nóng)民的人均糧油消費(fèi)量甚至比1957年還低。

　　在80年代以前，除五保戶、民政救濟(jì)和合作醫(yī)療等少數(shù)領(lǐng)域外，在廣袤的我國(guó)農(nóng)村，來(lái)自土地之外的社會(huì)保障，幾乎是一片空白。因此，在當(dāng)時(shí)高度土地依賴性的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)民長(zhǎng)期的生活困難和土地保障功能嚴(yán)重弱化的現(xiàn)實(shí)，極易誘發(fā)出農(nóng)民增強(qiáng)土地保障功能的制度創(chuàng)新沖動(dòng)。聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)生，就是這種沖動(dòng)爆發(fā)的結(jié)果。在農(nóng)村改革初期，為什么實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制首先是從貧困地區(qū)開(kāi)始？為什么在進(jìn)行這項(xiàng)制度創(chuàng)新時(shí)，在農(nóng)戶之間往往是按人口或人勞比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重視。既然進(jìn)行這項(xiàng)制度創(chuàng)新的重要原因，是增強(qiáng)土地的保障功能；那么，在土地集體所有這一“集體”范圍內(nèi)，平等的成員權(quán)就應(yīng)該享有平等的土地保障權(quán)。因此，按人口或人勞比例均分土地，是一種難以回避的選擇。甚至在絕大多數(shù)地區(qū)，是按人口而不是勞動(dòng)力，把集體所有的土地，按肥力劃等平分的。根據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室的資料，即令是到1997年，在觀察點(diǎn)系統(tǒng)的317個(gè)村中，按人口或勞動(dòng)力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％實(shí)行所謂的“兩田制”，如口糧田按人均分，責(zé)任田按勞力均分。此外，調(diào)查的266個(gè)村自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以來(lái)，有80％進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整；其中又有81％的村，在調(diào)整中采取增人增地、減人減地的原則（注：全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室：“當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)

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