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從分化到整合：二元社會(huì)保障體系的起源、改革與前瞻
建國(guó)之初，我國(guó)政府即建立了面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在農(nóng)村，則實(shí)行家庭與集體相結(jié)合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉(xiāng)社會(huì)保障因之出現(xiàn)了明顯的分化。對(duì)這種分化，學(xué)術(shù)界的提法不一，筆者稱之為“二元社會(huì)保障體系”。二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)有其客觀必然性，但它的固化則產(chǎn)生了各種不利的后果。1978年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型，使二元社會(huì)保障體系的固有格局難以為繼，建構(gòu)城鄉(xiāng)整合（銜接）的社會(huì)保障制度便成為一種客觀需要。本文在對(duì)二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)及其長(zhǎng)期存在的根源作出較為全面分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)階段的實(shí)際，提出了通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合改革二元社會(huì)保障體系的具體任務(wù)，并進(jìn)一步探討了未來(lái)我國(guó)社會(huì)保障體系走向城鄉(xiāng)整合的可選擇的模式與制度安排。一、二元社會(huì)保障體系的形成及其根源
1.二元社會(huì)保障體系的形成。
1949年9月在北京召開(kāi)的全國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，通過(guò)了具有憲法效力的《共同綱領(lǐng)》，其中第32條規(guī)定在企業(yè)中“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。根據(jù)這一規(guī)定，1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院（后稱國(guó)務(wù)院）頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。當(dāng)時(shí)我國(guó)企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)（即社會(huì)保險(xiǎn)）涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。除失業(yè)項(xiàng)目外，其他在發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家尚存在的各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)都包括了。各保險(xiǎn)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)一般由企業(yè)與國(guó)家提供，個(gè)人不繳費(fèi)。除項(xiàng)目齊全的勞動(dòng)保險(xiǎn)外，經(jīng)過(guò)幾十年的逐步發(fā)展，企業(yè)職工還享有各種福利待遇，如交通補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼、獨(dú)生子女補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠乃至免費(fèi)的社會(huì)服務(wù)。
而在農(nóng)村則未實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。新中國(guó)成立以后，集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)始取代家庭經(jīng)濟(jì)原有地位而成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體。農(nóng)民原先的依靠家庭獲得基本的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^(guò)集體（主要由家庭有生產(chǎn)能力的成員參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)，取得報(bào)酬，為喪失生產(chǎn)能力或處于生活波折期的成員提供生存保護(hù)）獲得基本的生存保障。這種保障形式的實(shí)現(xiàn)方式是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的資源——土地為集體所有，并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。具有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人口只要具備了一定的勞動(dòng)能力，就可以直接成為該集體的成員，由集體安排參加生產(chǎn)勞動(dòng)，并參與對(duì)生產(chǎn)成果的分配。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者僅僅在其完全喪失勞動(dòng)能力時(shí)，才退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，回到家庭由家庭具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。針對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療需求，從1958年開(kāi)始，我國(guó)在絕大部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)具有本質(zhì)的不同。后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要，而前者則不能。農(nóng)民有病，特別是患了大病，取自合作醫(yī)療制度的幫助是微不足道的，費(fèi)用仍主要是來(lái)自家庭。另對(duì)少數(shù)沒(méi)有勞動(dòng)能力，且無(wú)依無(wú)靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實(shí)行“五�！保幢３�、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）。
從以上所述可見(jiàn)，我國(guó)在改革以前對(duì)城市企業(yè)職工和農(nóng)民采取了兩種不同的生活保障制度。不過(guò)這種不同主要是就核心保障內(nèi)容而言：對(duì)城市企業(yè)勞動(dòng)者實(shí)行了社會(huì)保險(xiǎn)，而對(duì)農(nóng)民則采取了另外形式。至于一些補(bǔ)充保障項(xiàng)目，如社會(huì)救濟(jì)，盡管實(shí)施對(duì)象在農(nóng)村和城市有所不同，但制度本身并無(wú)本質(zhì)差異。
2.二元社會(huì)保障體系存在的根源。
二元社會(huì)保障體系是適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化的需要而形成的，是和二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)其有著重要的、直接的影響，以下分別加以分析。
第一，城鄉(xiāng)社會(huì)保障模式的不同選擇，與我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)村人口多且比例一直居高不下有密切關(guān)系。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，落后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與先進(jìn)的城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期并存是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。與此相聯(lián)系，從工業(yè)化國(guó)家社會(huì)保障的歷程來(lái)看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度的誕生，而后經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)期，當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上走上城鄉(xiāng)一體化，城市工業(yè)已能通過(guò)自身的積累來(lái)反哺農(nóng)業(yè)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)�；c機(jī)械化以后，才有農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度的出臺(tái)與社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家城鄉(xiāng)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，都間隔了較長(zhǎng)的一段時(shí)期：西德68年，丹麥86年，美國(guó)55年，加拿大63年，日本45
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