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美國城市的棕色地塊及其治理論文
[內(nèi)容提要] 20世紀(jì)后半葉，美國的經(jīng)濟重心和工作機會經(jīng)歷了由城市到郊區(qū)、由北向南、由東到西的轉(zhuǎn)移。許多工廠搬遷后留下了被污染的土地。這些土地處于被廢棄的狀態(tài)，此即“棕色地塊”。本文論述了美國政府處理“棕色地塊”的政策法規(guī)和方式方法。
[關(guān)鍵詞] 美國；城市；棕色地塊；治理
美國的“棕色地塊”(Brownfield Site)最早、最權(quán)威的概念界定，是由1980年美國國會通過的《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，CERCLA)做出的。根據(jù)該法的規(guī)定，棕色地塊是一些不動產(chǎn)，這些不動產(chǎn)因為現(xiàn)實的或潛在的有害和危險物的污染而影響到它們的擴展、振興和重新利用。20多年來，棕色地塊的清潔、利用和再開發(fā)問題越來越受到美國聯(lián)邦、州、各地方政府以及企業(yè)和民間非贏利組織的極大關(guān)注。政府出臺了許多政策措施，各相關(guān)城市社區(qū)和民間組織積極配合，希望以整治棕色地塊為契機，推動城市及區(qū)域在經(jīng)濟、社會、環(huán)境諸方面的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
一、棕色地塊的由來
棕色地塊可以說是美國工業(yè)留給城市的“遺產(chǎn)”。20世紀(jì)后半葉，美國經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變革，經(jīng)濟重心和工作機會經(jīng)歷了由城市到郊區(qū)、由北向南、由東到西的轉(zhuǎn)移。許多工廠在搬遷后留下了大量遺址，這些遺址在不同程度上被工業(yè)的廢棄物所污染，成為在環(huán)境上受到損害的地塊。這些地塊大多數(shù)只有幾英畝，處于被廢棄閑置的狀態(tài)，少部分仍殘留著一些夕陽產(chǎn)業(yè)。
棕色地塊多數(shù)位于大都市區(qū)的中心城市。從經(jīng)濟上看，它們是一批可以再開發(fā)利用的財產(chǎn)，只是這筆財產(chǎn)的真正價值被一些可見的或潛在的危險和有害物質(zhì)所掩蓋。在這些地塊被社會各界廣為關(guān)注之前，各州和地方政府對其處置不力，結(jié)果使得相關(guān)區(qū)域未得到有效治理。聯(lián)邦政府于20世紀(jì)70年代末期開始管理有害廢棄物的立法過程。1980年通過了《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》，俗稱“超級基金”(Superfund)。該法對棕色地塊進行了統(tǒng)一規(guī)范，主要意圖在于清潔全國范圍內(nèi)的有害地塊，并明確清潔費用的承擔(dān)者。但是，這項法律所界定的責(zé)任過于苛刻嚴(yán)厲，對有害地塊污染程度的評估和對清潔費用的預(yù)測也不甚清晰。由于擔(dān)心糾纏于“超級基金”沉重的、看似無限的責(zé)任而陷于得不償失的境地，無人愿意加入聯(lián)邦政府的清潔和復(fù)興計劃。久而久之，開始只是輕微污染的地塊，就逐漸演變?yōu)榻袢瘴廴�、凋弊、貧困的�?jīng)濟和社會的邊緣地帶。據(jù)美國市長同盟和其它一些組織估計，至今為止，全美大約有45萬個這樣的棕色地塊。由于棕色地塊中的有害物質(zhì)危害環(huán)境和人們的健康，蠶食農(nóng)田，大量城市居民從這些區(qū)域及周邊地區(qū)搬走，向郊區(qū)遷移，從而使這些社區(qū)的人口和經(jīng)濟萎縮，市政當(dāng)局的稅收減少，進而影響了城市經(jīng)濟的發(fā)展。
美國市長同盟對CERCLA的弊端進行了分析，認(rèn)為過高的費用和過重的責(zé)任是阻礙對棕色地塊成功進行再開發(fā)的首要因素。明顯的不合理之處，在于大多數(shù)棕色地塊是以前的工商業(yè)者遺棄的廢址，不應(yīng)由后來的開發(fā)者來承擔(dān)清潔有害物質(zhì)的責(zé)任和費用。除非有人愿意冒險去購買這些污染的土地，并有財力對其進行勘察和清潔，否則這些土地將永遠(yuǎn)被閑置。從70—80年代的情況來看，事實恰恰如此。
美國環(huán)境保護署(EPA)對于90年代之前對棕色地塊處置不力的原因也提出了兩點看法：(1)對被污染地塊的污染程度認(rèn)識不清；(2)對于造成污染并導(dǎo)致形成棕色地塊的可能責(zé)任認(rèn)識不清。EPA認(rèn)為，正是這兩個認(rèn)識不清，以及擔(dān)心CERCLA所規(guī)定的強制清潔責(zé)任，成為私人部門介入棕色地塊治理過程的障礙。
然而，對于一個城市來說，清潔和再開發(fā)這些棕色地塊，將為私人投資創(chuàng)造有利的條件，進而增強這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加地方政府的稅源，創(chuàng)造新的商業(yè)和工作機會，促進城市社區(qū)的復(fù)興和地區(qū)經(jīng)濟的增長。采取實質(zhì)性的措施以推動這方面目標(biāo)的實現(xiàn)，是90年代棕色地塊治理進程的重點。
二、90年代聯(lián)邦政府對棕色地塊的政策和立法
進入90年代以后，隨著新經(jīng)濟的興起和聯(lián)邦政府的財政狀況的好轉(zhuǎn)，各州和地方不斷呼吁聯(lián)邦政府采取行動，協(xié)調(diào)和資助棕色地塊的治理。為了滿足公眾振興棕色地塊經(jīng)濟的需要，EPA在1995至1996年間制定了棕色地塊行動議程；1997年5月，克林頓政府為落實這項議程，發(fā)起并推動了棕色地塊全國合作行動議程(Brown fields National Partnership Action Agenda)。該議程的目標(biāo)，是通過制訂與過去有所不同的可持續(xù)發(fā)展計劃，將經(jīng)濟發(fā)展和社區(qū)復(fù)興同環(huán)境保護結(jié)合起來，由公共部門和私人機構(gòu)共同來解決環(huán)境污染問題。當(dāng)年，聯(lián)邦政府在100余個棕色地塊投入的資金超過4億美元。1998年3月，相關(guān)的聯(lián)邦合作部門確立了16個棕色地塊治理的示范社區(qū)，展示多方合作的成效，吸引了9億多美元的經(jīng)濟開發(fā)基金涉足其中，并為以后的跨部門合作處理環(huán)境和經(jīng)濟問題提供了范本。
行政當(dāng)局在制定新政策的同時，還積極推動國會的相關(guān)立法進程，以徹底清除私人機構(gòu)投資棕色地塊的障礙，鼓勵社會各界參加對棕色地塊的綜合治理。在1997年全國合作行動議程的創(chuàng)議下，國會于1997年8月通過于《納稅人減稅法》(Taxpayer Relief Act)，以稅收方面的優(yōu)惠措施，刺激私人資本對棕色地塊清潔和振興方面的投資。該法規(guī)定，用于棕色地塊環(huán)境清潔方面的開支，在治理期間，免征所得稅。這項法律規(guī)定對于吸引私人資本起到了關(guān)鍵的作用。據(jù)政府估計，在一年的稅收收入中，因為稅收方面的刺激措施而減少3億美元的收入，但卻能因此吸引34億美元的私人投資用于衰落社區(qū)的治理和復(fù)興，使得8000個棕色地塊恢復(fù)生產(chǎn)能力。另外，該法還分清了污染的責(zé)任人和非責(zé)任人的界限，并制定了適用于該法的區(qū)域的評估標(biāo)準(zhǔn)。
聯(lián)邦政府的積極介入和政策、立法方面的作為，使棕色地塊的治理展現(xiàn)出了樂觀的發(fā)展前景。據(jù)美國市長同盟2000年版的《美國土地的循環(huán)利用》報告估計，如果全美231個相關(guān)城市的棕色地塊得以再開發(fā)和利用，將增加55萬個就業(yè)機會，每年給這些城市帶來超過24億美元的稅收收入。
三、棕色地塊的治理結(jié)構(gòu)
棕色地塊治理的參與者從聯(lián)邦到地方，從政府部門到私人組織，數(shù)量眾多；其所使用的手段，從政府的政策和立法、財政支持，私人企業(yè)的投資、非贏利組織的溝通協(xié)調(diào)到個人的志愿參與等等不一而足，呈現(xiàn)出治理的多元化和多樣化的發(fā)展趨勢。
1．聯(lián)邦政府
在聯(lián)邦一級，美國環(huán)保署是棕色地塊治理的主導(dǎo)機構(gòu)。2000年10月，作為對1995年到1997年合作行動議程的綜合，EPA出臺了正式的棕色地塊經(jīng)濟振興計劃(Brown fields Economic Redevelopment lnitiative)。該項計劃授權(quán)各州、社區(qū)和各類買下棕色地塊的產(chǎn)權(quán)所有者(stakeholder)協(xié)同工作，對棕色地塊進行合理的評估、清潔和可持續(xù)的再開發(fā)利用。這項計劃總結(jié)了恢復(fù)棕色地塊經(jīng)濟活力的四項關(guān)鍵行動。
(1)對棕色地塊的評估論證給予資助。至計劃出臺時止，EPA以兩年為期限，每個區(qū)域資助20萬美元，共計資助了360多個棕色地塊。這些資金被用于對棕色地塊進行評估，并通過試驗找到清潔和振興不同區(qū)域的模式，在此過程中將社區(qū)小組、投資人、貸款人、發(fā)展商及其他有影響的主體聯(lián)系在一起。
(2)明確責(zé)任。EPA有一整套的方法來分清治理過程中貸款機構(gòu)、市政當(dāng)局、棕色地塊的產(chǎn)權(quán)所有者、發(fā)展商、地塊預(yù)期的購買者的責(zé)任。例如，EPA可以同棕色地塊的預(yù)期購買者達(dá)成協(xié)議，簽署一份合約，不追究購買者對已存在的污染的責(zé)任。
(3)工作培訓(xùn)。給每個地塊兩年資助20萬美元，用于訓(xùn)練被污染社區(qū)的居民從事清潔棕色地塊的工作，并為將來環(huán)境領(lǐng)域里的就業(yè)崗位進行人員培訓(xùn)。
(4)給清潔工作的貸款項目。貸款基金給棕色地塊的環(huán)境清潔工作提供貸款和資助，給每個地塊的資助數(shù)額在五年內(nèi)可達(dá)50萬美元。
2．州政府
從長遠(yuǎn)來看，各州在污染地塊的清潔和再利用方面起著非常重要的作用。由各州發(fā)起的志愿清潔計劃(Voluntary Cleanup Programs，VCPs)制定了清潔的標(biāo)準(zhǔn)，并對整個棕色地塊的清潔起著監(jiān)督作用。在聯(lián)邦政府啟動全國合作行動議程之際，全國就已有30多個州有了這樣的清潔計劃。州政府通過清潔計劃，以特定的政策承諾鼓勵私人自愿同意參與棕色地塊的清潔行動。對已經(jīng)由私人部門清潔的地塊，由州政府頒發(fā)證明已完成清潔的證書。這些地塊也因此不再適用CERCLA的規(guī)定，不會要求清潔者承擔(dān)更多的義務(wù)。
在這方面，各州和EPA建立了良好的合作關(guān)系。早在1996年底，EPA就與相關(guān)各州就VCPs達(dá)成了協(xié)議，并簽署備忘錄。協(xié)議規(guī)定在1997財政年度由EPA籌集資金改善和增強各州啟動和執(zhí)行清潔計劃的能力。備忘錄在州與EPA之間進行了工作的分工，各州與EPA共同商定一個基本的標(biāo)準(zhǔn)，EPA將據(jù)此評估各州實施VCPs的能力；如果州政府要申請得到聯(lián)邦政府在其建立和實施VCPs方面的財政資助，就必須接受EPA的評估。
3．地方政府和社區(qū)
地方政府和社區(qū)是推動聯(lián)邦政府關(guān)注棕色地塊問題并對此提供幫助的主要力量。各地方認(rèn)為，應(yīng)對由棕色地塊帶來的社會和經(jīng)濟問題，除EPA的政府行為之外，還應(yīng)高度重視建立公共對話機制。這個公眾的參與機制以社區(qū)討論為基礎(chǔ)，確保環(huán)境的清潔行動和結(jié)果應(yīng)該有利于區(qū)域經(jīng)濟的振興，而不是相反。也就是說，已經(jīng)清除污染的土地不動產(chǎn)必須給社區(qū)經(jīng)濟的振興和發(fā)展帶來活力。各地方政府和社區(qū)尤其強調(diào)對于棕色地塊的治理決不僅僅是聯(lián)邦、州或地方政府的事務(wù)，而應(yīng)該是各級政府同私人機構(gòu)、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務(wù)。在這個過程中地方社區(qū)表現(xiàn)出了強烈的參與意識和分享治理收益的愿望。
作為地方共同利益代言人之一的美國市長同盟，更是把棕色地塊問題視為國家的頭號環(huán)境問題。市長同盟敦促聯(lián)邦政府支持棕色地塊的清潔和振興，作為對城市未來的投資。為此，該組織還會同全美縣域聯(lián)合會(National Association of Counties)新成立了一個名為“社區(qū)可持續(xù)發(fā)展聯(lián)合中心”(Joint Center for Sustainable Communities)的組織，來支持像棕色地塊振興這樣的可持續(xù)發(fā)展計劃。
4．非政府組織
在棕色地塊治理的過程中，各種商業(yè)集團的活動一直很活躍，它們成立了許多新的公司，投資于棕色地塊，期望這些投資能給他們帶來積極的回報。私人基金也在努力地支持這項改革計劃，買下棕色地塊的那些基金在全國各地支持和承辦了各種各樣的會議、現(xiàn)場會和研討班。聯(lián)邦政府早就認(rèn)識到必須充分調(diào)動民間的力量，才能順利推進棕色地塊的治理進程。1996年9月，EPA聯(lián)合各類貸款人、律師、宗教領(lǐng)袖，發(fā)起召開了棕色地塊全國大會，吸引了一千多人參加。特別是在地方層次上，非政府組織的參與已經(jīng)成為提高各種項目效率的重要方式。
5．改善治理的方式
在棕色地塊經(jīng)濟振興過程的不同階段，全國范圍內(nèi)的合作行動議程表現(xiàn)出了不同的治理理念和方式，這些方式主要有以下四種。
(1)合作。對于政府而言，成功的棕色地塊的清潔和復(fù)興行動必須經(jīng)常與各類民間組織，尤其是棕色地塊的產(chǎn)權(quán)人保持交流與溝通。合作的形式包括會議、現(xiàn)場會、協(xié)議、技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以及其它進行聯(lián)系和共同工作的方式。
(2)合理化。不斷的改革和制度創(chuàng)新是棕色地塊環(huán)境清潔和經(jīng)濟振興的基礎(chǔ)。改革包括對組織機構(gòu)內(nèi)部的政策規(guī)定進行經(jīng)常性的評價和改善，以鼓勵棕色地塊的治理行動，清除經(jīng)濟振興的障礙。合理化的渠道有發(fā)布指南、修訂政策和規(guī)定甚至建議修改相關(guān)法律等。
(3)研究。環(huán)境的保護和區(qū)域經(jīng)濟的復(fù)興需要大量的數(shù)據(jù)和信息，供決策者參考。相關(guān)的研究就是要滿足這方面的需要，進行技術(shù)方面的研究，數(shù)據(jù)的搜集和分析，以及設(shè)計舉辦公共論壇，以便了解公眾對棕色地塊治理的需要和期望。
(4)制訂以社區(qū)為基礎(chǔ)的計劃項目。這些項目是合作、合理化以及研究的成果在地方層次真正落到實處的方式。全國合作行動議程的中心環(huán)節(jié)之一就是在全國范圍內(nèi)挑選出10個示范社區(qū)，以展現(xiàn)棕色地塊治理方面進行各方協(xié)作的成效。這些項目還包括在查清殘留污染物、評估、清潔、土地開發(fā)以及培訓(xùn)相關(guān)工作人員方面提供貸款和獎勵。實踐證明，這些支持對于幫助社區(qū)與其它組織實施棕色地塊治理計劃起到了很大的作用。
總之，單純依靠市場機制或者政府行為，去解決一些涉及不同地區(qū)和不同領(lǐng)域的復(fù)雜的城市社會經(jīng)濟問題，并不能取得滿意的效果。美國社會目前正在進行的對城市棕色地塊的治理，動員了社會各方面的力量和資源，靈活運用了不同的手段和方式，為不同國家治理類似的問題提供了參考和借鑒。
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