地方自治制度的實(shí)踐與背離
「摘 要」本文首先從實(shí)證與比較法的角度論證了我國(guó)存在普通地方自治制度的實(shí)踐，進(jìn)而分析了我國(guó)現(xiàn)行地方自治制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的諸多背離現(xiàn)象的主要特點(diǎn)：①聯(lián)邦化； ②普泛化；③模糊化；④柔軟化。這些特點(diǎn)使得我國(guó)中央與地方的事權(quán)混淆不清，容易導(dǎo)致完全的中央集權(quán)與完全的地方自治兩種極端現(xiàn)象。為了解決這一難題，筆者從《憲法》的修改、《自治法》的制訂、司法獨(dú)立原則的貫徹、地方自治權(quán)的監(jiān)督與保障五個(gè)方面對(duì)我國(guó)地方自治制度進(jìn)行了展望。
「關(guān)鍵詞」普通地方自治，實(shí)踐，背離
地方自治作為一種開發(fā)人民智識(shí)，促進(jìn)地方文明開化，提高民眾自主能力的有效制度，自清末以降，備受國(guó)人注重。1907年清廷令民政部“妥擬自治章程”，憲政編查館馬上擬訂了實(shí)行地方自治的清單，并于1909年1月與1910年2月先后頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》等法規(guī)，并在直隸、山東、河南等地予以試行，取得一定實(shí)效。[1]中華民國(guó)成立后，為了履踐孫中山三民主義的理念，在國(guó)民黨統(tǒng)治大陸期間頒布的諸多憲法、憲法草案中，有三部憲法性文件規(guī)定了地方自治制度，并且還制定了一系列有關(guān)縣自治的法規(guī)。1939年國(guó)民政府頒布了《縣各級(jí)組織綱要》，將縣確定為“地方自治單位”，推行新縣制度的改革，至1946年底，共有1395個(gè)縣、市實(shí)施了“新縣制”，取得了歷史上地方自治的最好成績(jī)。然而，由于本世紀(jì)前半葉，我國(guó)長(zhǎng)期處于內(nèi)憂外患之中，軍閥混戰(zhàn)、外敵入侵以及后來(lái)的國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)，使得地方自治制度同其它法律制度一樣，因欠缺時(shí)間、空間二維度的支持，以致無(wú)疾而終。目前，我國(guó)安定、團(tuán)結(jié)的政治局面進(jìn)一步得到鞏固，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的浪潮正在穩(wěn)步推進(jìn)。因此，抓住機(jī)遇，完善業(yè)已存在的具有中國(guó)特色的地方自治制度，已刻不容緩。??
一、新中國(guó)普通地方自治制度的實(shí)踐。?
所謂普通地方自治是指一般的地方政府實(shí)行的地方自治，英國(guó)、法國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣省均采用這種地方自治形式。在大陸，絕大部分學(xué)者基于對(duì)現(xiàn)行憲法條文的字面理解，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的地方自治制度僅限于少數(shù)民族聚居區(qū)，亦即我國(guó)實(shí)行的是民族區(qū)域自治制度，而無(wú)普通地方自治制度。這種觀點(diǎn)值得商榷，因?yàn)椋浩湟�，某種法律制度的建立并非以有無(wú)相關(guān)法律規(guī)范存在為唯一標(biāo)準(zhǔn)。如一國(guó)憲政之存否，不以該國(guó)有一部冠以“憲法”的法典為涇渭之線，果真如此，則英國(guó)等采用不成文憲法者，則無(wú)憲政，而那些擁有洋洋憲典的極權(quán)國(guó)家，則為憲政模范之謂。再則，即使在采用成文憲法的國(guó)度里，往往因憲法條文的疏略與含混或因憲法條文與實(shí)際情形難以融洽，亦不免產(chǎn)生許多憲法習(xí)慣，作為成文憲法的補(bǔ)充。例如美國(guó)憲法在第二十二條修正案尚未通過前，其并非禁止總統(tǒng)作二屆以上的連任，但其自華盛頓以來(lái)，竟成美國(guó)的一種憲法習(xí)慣。相似例子，均在各國(guó)不同程度地存在。[3] 因此，僅以憲法條文無(wú)明文規(guī)定為由，而否認(rèn)我國(guó)普通地方自治制度的存在，難免有“教條主義”之嫌。筆者認(rèn)為，我國(guó)是否存在普通地方自治制度，應(yīng)從實(shí)質(zhì)上，而非形式上考察。其二，所謂地方自治是指由居民選舉的代表組成自治機(jī)關(guān)，地方事務(wù)的管理依照居民意志而定，居民對(duì)地方行政管理實(shí)行自主且有效的監(jiān)督�？疾旄鲊�(guó)實(shí)行地方自治的實(shí)踐，所謂地方自治之內(nèi)涵不外乎有以下幾點(diǎn)：1、地方政府由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉的代表組成。在法國(guó) ，大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級(jí)均實(shí)行自治。以市鎮(zhèn)為例，其地方機(jī)構(gòu)包括市長(zhǎng)和市議會(huì)。 市議會(huì)是市鎮(zhèn)地方團(tuán)體的議決機(jī)構(gòu)，實(shí)行地方分權(quán)，負(fù)責(zé)管理市鎮(zhèn)的公務(wù)。[4] 市長(zhǎng)是市鎮(zhèn)地方團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也是國(guó)家在市鎮(zhèn)的代表。市議會(huì)由市鎮(zhèn)居民普遍、直接選舉產(chǎn)生。在3500人以下的市鎮(zhèn)，采用兩輪多數(shù)名單制，在 3500人以上的市鎮(zhèn)，采用兩輪多數(shù)比例代表名單制。凡是年滿18周歲、享有民事權(quán)利和政治權(quán)利的法國(guó)公民均有選舉權(quán)。市長(zhǎng)和市長(zhǎng)助理由市議會(huì)在市議員中選舉產(chǎn)生。通常在每屆議會(huì)第一次會(huì)議中舉行選舉或在市長(zhǎng)出缺后第一次會(huì)議中舉行選舉。[5] 2、地方政府必須具有多種行政職務(wù)。在英國(guó)，每個(gè)地方政府職務(wù)的性質(zhì)和數(shù)量依地方政府的種類而不同，也受地域大小，資源多少的影響，所有職務(wù)都由法律規(guī)定。一
[1] [2] [3]