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基于自主治理的小型農(nóng)田水利工程管理模式研究論文
通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行小型農(nóng)田水利工程管理模式實(shí)際應(yīng)用的研究，分析了現(xiàn)行各種管理模式存在的問題，指出目前適用性最強(qiáng)的管理模式是用水戶協(xié)會(huì)，并針對(duì)該模式在實(shí)際應(yīng)用中出現(xiàn)的問題提出了應(yīng)遵循的原則。
小型農(nóng)田水利工程負(fù)責(zé)把灌溉用水輸送到農(nóng)田之中，被稱為灌溉的“最后一公里”，供給點(diǎn)多，供給面廣，工程數(shù)量大，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)有直接影響。我國(guó)的小型農(nóng)田水利工程大都建成于20世紀(jì)50年代到70年代，由于當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平低，國(guó)家也比較困難，工程建設(shè)主要以農(nóng)戶投勞為主，標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且項(xiàng)目大多都不配套，工程經(jīng)濟(jì)壽命不長(zhǎng)，現(xiàn)在許多工程老化失修嚴(yán)重，以至于灌溉能力衰減嚴(yán)重，逐漸不能夠滿足正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)要求，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的切身利益，更進(jìn)一步對(duì)國(guó)家糧食安全造成了威脅。
1現(xiàn)行小型農(nóng)田水利工程經(jīng)營(yíng)管理模式
自2000年以來，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行了稅費(fèi)改革，小型農(nóng)田水利工程的經(jīng)營(yíng)管理模式發(fā)生了很大變化，從以鄉(xiāng)政府、村委會(huì)集體經(jīng)營(yíng)管理模式為主，又創(chuàng)新、發(fā)展出了幾種新型的經(jīng)營(yíng)管理模式，如承包、租賃、拍賣、股份合作、委托管理。
1.1承包經(jīng)營(yíng)管理模式
承包經(jīng)營(yíng)管理模式是在產(chǎn)權(quán)歸屬確定的前提下，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離的原則，根據(jù)水利工程投資總額和工程供水能力確定承包者，或者進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，把水利設(shè)施的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)全部承包出去。承包者根據(jù)承包合同必須按時(shí)完成水利供水服務(wù)任務(wù)和對(duì)設(shè)施的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。這種模式以合同的形式，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，同時(shí)還需相應(yīng)的任務(wù)指標(biāo)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，使管理真正有人負(fù)責(zé)。
1.2租賃經(jīng)營(yíng)管理模式
租賃經(jīng)營(yíng)管理模式是在所有權(quán)歸屬不變的情況下，將水利工程的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)出租，租賃者承擔(dān)水利工程的維修改造、經(jīng)營(yíng)與管理。租賃經(jīng)營(yíng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)水利資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化的方式之一。采用這種方式，更進(jìn)一步對(duì)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了剝離，使租賃者在經(jīng)營(yíng)管理上擁有了更多的自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。其租期相對(duì)靈活，投資額可大可小，限制因素較少，較易吸收個(gè)體戶參與。承租者需要支付一定數(shù)額的租金，在經(jīng)營(yíng)過程中，也往往需要投入資金，對(duì)原有工程進(jìn)行維修與改造。承租權(quán)只能繼承，不得轉(zhuǎn)讓，出租方在經(jīng)營(yíng)期不負(fù)連帶責(zé)任。這種模式適用于具備一定工程條件，尚能使用但效益較差的自流斗渠和村、組自制能力差，集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，一次性投資較大的支、斗渠工程。但卻難以吸收更多資金用于修復(fù)、配套高標(biāo)準(zhǔn)的工程設(shè)施，不利于吸收更多的農(nóng)戶參與建設(shè)和管理。
1.3拍賣經(jīng)營(yíng)管理模式
此模式又稱為競(jìng)價(jià)承包，工程所有權(quán)仍舊歸屬于村集體或鄉(xiāng)集體，在產(chǎn)權(quán)歸屬不變的前提下，根據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的原則，通過公開競(jìng)標(biāo)，將小型水利工程在規(guī)定時(shí)間內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)進(jìn)行拍賣。水管單位職工和受益農(nóng)戶均可參加競(jìng)拍，簽訂拍賣合同，從而成為新的經(jīng)營(yíng)者。當(dāng)然，位于村鎮(zhèn)居住區(qū)上游，具有較高防洪安全要求的小型水庫(kù)，不適合采用拍賣模式。目前進(jìn)行拍賣的主要是塘壩、蓄水池和機(jī)井等工程。
1.4股份合作制經(jīng)營(yíng)管理模式
股份合作制經(jīng)營(yíng)管理模式是針對(duì)經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的農(nóng)村小型水利工程采用股份制和合作制相結(jié)合的方法，按照企業(yè)形式對(duì)小型水利工程進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。這種模式是把小型農(nóng)田水利工程分成等額的若干股份，按照自愿認(rèn)購(gòu)的原則，出售給用水戶和其他人員，以合作制為基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)社會(huì)的一部分力量，多方投資入股，合作經(jīng)營(yíng)，共同管理，參與分紅。出資方式靈活，既可以采用貨幣，又可以采用實(shí)物等其它形式。
1.5用水戶協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)管理模式
用水戶協(xié)會(huì)管理模式是由一條支渠或數(shù)條斗渠控制區(qū)域內(nèi)的用水戶通過民主協(xié)商，民主選舉，共同參與，組成有法人資質(zhì)的合作用水組織。經(jīng)過水利工程管理單位許可，把工程設(shè)施管護(hù)權(quán)利交給協(xié)會(huì)，并明確其非營(yíng)利準(zhǔn)公益性質(zhì)，進(jìn)行自主管理。它與灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)不是上下級(jí)關(guān)系，而是進(jìn)行商品水買賣的合作伙伴關(guān)系。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是農(nóng)民自己的管水組織，重大問題由會(huì)員代表大會(huì)討論表決，充分體現(xiàn)農(nóng)民群眾參與管理與民主監(jiān)督。
通過多年實(shí)踐，以上5種管理模式已經(jīng)成為我國(guó)小型農(nóng)田水利工程改革中具有代表性的做法，是灌區(qū)斗渠等小型農(nóng)田水利工程管理體制改革的主要形式，分別在我國(guó)灌區(qū)改革中發(fā)揮著各自的積極作用，并取得了較好成效。
2現(xiàn)行模式運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題
目前的這些管理模式已經(jīng)取得了一些效果，但是從實(shí)踐效果來看，還不能廣泛解決小型農(nóng)田水利工程運(yùn)營(yíng)和管護(hù)過程中存在的問題，缺乏普遍適用性。
2.1承包、租賃、拍賣和股份合作等經(jīng)營(yíng)管理模式在運(yùn)行中出現(xiàn)的問題
這些管理模式在運(yùn)行過程中存在利益不同的雙方，即經(jīng)營(yíng)方和使用方。在目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低的情況下，由于利益沖突，雙方矛盾往往難以調(diào)和，這些模式的推廣與發(fā)展也因此受到了制約。
2.1.1利潤(rùn)空間狹窄，利益沖突難以解決經(jīng)營(yíng)方之所以進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)，目的是為了獲得利潤(rùn)。但是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)行價(jià)格管理，在定價(jià)時(shí)，往往將水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)壓得很低，而又不提供相應(yīng)的補(bǔ)助，致使經(jīng)營(yíng)方往往處于微利或無利可圖的境地，甚至有時(shí)是負(fù)債經(jīng)營(yíng)。即使是政府未干預(yù)投資者定價(jià)的個(gè)別項(xiàng)目，也由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益過低，在水費(fèi)過高的情況下，農(nóng)民會(huì)負(fù)擔(dān)不起，為了使項(xiàng)目能夠?qū)嵤┫氯�，�?jīng)營(yíng)者不得不被迫將水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定在較低水平，以致自己無法單單依靠水費(fèi)就能獲得合理收益。要想獲得收益，經(jīng)營(yíng)者往往要進(jìn)行水面養(yǎng)殖等與農(nóng)業(yè)供水無關(guān)的增值項(xiàng)目。這些增值項(xiàng)目常常與農(nóng)業(yè)灌溉相沖突，對(duì)正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)帶來不利影響。
2.1.2水利設(shè)施具有自然壟斷性，經(jīng)營(yíng)者的違規(guī)行為難以被限制由于依靠正常的灌溉供水難以獲得收益，很多經(jīng)營(yíng)者往往把經(jīng)營(yíng)重心放在水面養(yǎng)殖等項(xiàng)目上，放松了對(duì)田間輸水管道、輸水設(shè)備的維護(hù)與保養(yǎng)，而其他人卻很難對(duì)此行為進(jìn)行有效地約束和限制。更有甚者，有經(jīng)營(yíng)者通過供水壟斷來牟取暴利，嚴(yán)重?fù)p害了用水戶的權(quán)益。
2.2用水戶協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)管理模式運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題
用水戶協(xié)會(huì)由農(nóng)戶參與組成，是農(nóng)民自己的組織，農(nóng)民在灌溉渠道運(yùn)行與維護(hù)方面有了更多的發(fā)言權(quán)，協(xié)會(huì)運(yùn)行成功與否將直接關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶的切身利益，因此參與灌溉管理成為了他們自發(fā)的要求，調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶參與灌溉渠道管理的積極性和主動(dòng)性。但是在實(shí)際操作過程中，這一世界廣泛認(rèn)可的管理模式并未完全達(dá)到預(yù)期目的。
2.2.1行政干預(yù)用水戶協(xié)會(huì)作為一個(gè)法人組織，理應(yīng)具有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)與管理的資格，但是在正常的工作中，如征收水費(fèi)、維護(hù)工程時(shí)，往往容易與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)等行政機(jī)構(gòu)的工作相交叉，受到他們的干涉，使得協(xié)會(huì)很難獨(dú)立工作，一定程度上限制和扼殺了用水戶協(xié)會(huì)的自主性和生命力。
2.2.2農(nóng)民的民主參與不足本應(yīng)由農(nóng)民自主推薦、選舉產(chǎn)生用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人，但在有些地方，參與選舉的大都是村干部，有些普通農(nóng)戶并不知情更沒有參加，農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)受到了嚴(yán)重侵犯。
2.2.3水利區(qū)劃與行政區(qū)劃之間范圍不同我國(guó)各地的地形地貌差異較大，自然環(huán)境不同，水源情況不一樣。從了解的情況看，大部分協(xié)會(huì)是按水系組建的，因此存在協(xié)會(huì)內(nèi)縣(市)與縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村與村之間自然環(huán)境不同、需水量不同、行政區(qū)域不同的情況，導(dǎo)致農(nóng)田用水復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。
2.2.4基層協(xié)會(huì)規(guī)模過大基層協(xié)會(huì)往往以行政村為基礎(chǔ)成立，內(nèi)部又無層次劃分，人員過多，利益訴求難以統(tǒng)一，形不成合力，不能充分調(diào)整農(nóng)民參與協(xié)會(huì)工作的積極性。
2.2.5運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺乏協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)來源于水費(fèi)，但是由于收取的水費(fèi)數(shù)量有限，協(xié)會(huì)運(yùn)行困難，難以對(duì)水利工程進(jìn)行日常維護(hù)。
3用水戶協(xié)會(huì)存在的理論依據(jù)
水資源具有公開獲取性和非排他性，在使用上具有一定競(jìng)爭(zhēng)性，而產(chǎn)權(quán)卻往往沒有明確界定，容易造成先來先用和過度使用現(xiàn)象并存。農(nóng)業(yè)所用水資源，不管是收集、取得，還是儲(chǔ)藏、輸送，都需要利用水庫(kù)、機(jī)井、堤壩和渠道等基礎(chǔ)設(shè)施。這些基礎(chǔ)設(shè)施也具有排他性和一定規(guī)模的非競(jìng)爭(zhēng)性，存在典型的外部效應(yīng)，而灌溉設(shè)施規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求又具有自然壟斷性。農(nóng)民個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力較小，無力承擔(dān)修建及維護(hù)灌溉設(shè)施所需的投資，需要多個(gè)農(nóng)民共同協(xié)作，這就需要用水戶協(xié)會(huì)的存在。
自古以來，我國(guó)農(nóng)民就安土重遷，同村的農(nóng)民居住用地和生產(chǎn)用地的位置相對(duì)集中、固定，在長(zhǎng)期的共同生活和生產(chǎn)活動(dòng)中，形成了相近的行為習(xí)慣和生活特性，彼此的行為結(jié)果可相互觀察，使距離較近的農(nóng)民之間比較熟悉。在我國(guó)農(nóng)村，個(gè)人力量還比較弱小，很多活動(dòng)都需要和他人共同聯(lián)合才能完成，大家必須重視合作，不遵守規(guī)則的人會(huì)在村民中喪失聲譽(yù)，別人也不會(huì)與他合作，失信者的長(zhǎng)期利益將無法得到保證。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行，農(nóng)業(yè)灌溉不僅必須，而且要長(zhǎng)期進(jìn)行。灌溉效率與農(nóng)作物產(chǎn)量密切相關(guān)，其行為的收益和成本容易衡量。對(duì)于依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)謀生的農(nóng)民，為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行，每個(gè)農(nóng)民都會(huì)理性的謀求長(zhǎng)期灌溉的利益。
農(nóng)戶是否合作不是單一回合博弈，因?yàn)檗r(nóng)田灌溉在農(nóng)民的生產(chǎn)中經(jīng)常發(fā)生，所以這種博弈活動(dòng)是一個(gè)長(zhǎng)期的、反復(fù)多次的過程。因此，每個(gè)參與者都必須要考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，合作是對(duì)大家最有利的選擇，這使用水者協(xié)會(huì)的存在成為可能。在個(gè)人的聲譽(yù)機(jī)制限制下，在謀求長(zhǎng)期穩(wěn)定利益的期望約束下，每個(gè)人都會(huì)遵守大家共同制定的規(guī)則，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)將長(zhǎng)期穩(wěn)定存在。聲譽(yù)機(jī)制是對(duì)所有該區(qū)域內(nèi)受益農(nóng)戶都有約束力的非正式行為準(zhǔn)則，它的核心是利用鄉(xiāng)土社會(huì)中人們?cè)陂L(zhǎng)期重復(fù)博弈中形成的對(duì)相互信任的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的依賴性，它制約著農(nóng)戶在水利設(shè)施管理中的行為選擇，在限制農(nóng)戶的機(jī)會(huì)主義傾向以實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)、實(shí)施農(nóng)戶間的相互監(jiān)督和集體歧視懲罰、降低農(nóng)戶間沖突的解決成本等方面起著決定性作用。
奧爾森認(rèn)為，集團(tuán)規(guī)模較小時(shí)，成員之間策略容易觀察，成員由于不遵守規(guī)則而承擔(dān)的損失較大，成員之間的關(guān)系較為密切，談判的成本較低。由于集團(tuán)規(guī)模小，成員較少，在采取集體行動(dòng)之前，成員之間可以進(jìn)行充分的談判，不同意見之間可以實(shí)行最大限度的調(diào)和;達(dá)成一致后，開展行動(dòng)時(shí)，由于人數(shù)少，每個(gè)成員都能明確自己的作用，也能夠?qū)ζ渌擞幸粋�(gè)正確的判斷，這不但使自己無法懈怠，也促使其他成員積極行動(dòng)。因此，對(duì)于規(guī)模較小的集團(tuán)，用不著采用刺激手段，也很容易組織起集體行動(dòng)。在規(guī)模較小的組織中，成員之間采取的策略更可以被仔細(xì)觀察，進(jìn)行談判的成本更低，強(qiáng)烈的社會(huì)聯(lián)系提供了更多的凝聚力�？墒牵谄渌疤嵬耆嗤那闆r下，組織規(guī)模越大，成員越多，則每一個(gè)成員獲得的利益就會(huì)愈小，準(zhǔn)確地按照每個(gè)成員的付出計(jì)算出相應(yīng)的收益就愈困難，“搭便車” 的可能性越大，離最優(yōu)化程度就越遠(yuǎn)。這樣，在不采用選擇性刺激手段的情況下，隨著組織規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為共同利益采取行動(dòng)的動(dòng)力就會(huì)越來越小。
4用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)遵循的原則
通過對(duì)各種小型農(nóng)田水利工程管理模式的比較與研究，筆者認(rèn)為，在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的現(xiàn)階段，用水戶協(xié)會(huì)是較為適合我國(guó)國(guó)情的一項(xiàng)先進(jìn)制度。應(yīng)針對(duì)用水戶協(xié)會(huì)在實(shí)踐中暴露出的一些問題，經(jīng)過仔細(xì)梳理，對(duì)現(xiàn)有的用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行改造。用水戶協(xié)會(huì)在成立和運(yùn)行時(shí)，應(yīng)注重以下原則。
4.1明確用水戶協(xié)會(huì)參與者的范圍
用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)有完整的水文邊界，同一渠道不應(yīng)劃分給不同的用水戶協(xié)會(huì)。用水戶協(xié)會(huì)原則上以支渠為單位劃分，每條支渠劃分為一個(gè)用水戶協(xié)會(huì)。如果支渠控制的灌溉面積較大，可將一條支渠劃分為2個(gè)或2個(gè)以上用水戶協(xié)會(huì)。
用水戶協(xié)會(huì)規(guī)模不宜過大。協(xié)會(huì)規(guī)模越小，協(xié)會(huì)成員之間的目標(biāo)利益越容易統(tǒng)一，越容易采取共同行動(dòng)，管理就越有效率。也可以有效地降低協(xié)會(huì)的管理費(fèi)用，減輕協(xié)會(huì)會(huì)員的經(jīng)濟(jì)壓力。世界上節(jié)水灌溉管理最先進(jìn)的以色列，其基層用水單位莫沙夫的規(guī)模大約有40～50戶，可作為參考。
根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)該從建立最小規(guī)模的基本組織做起，使群體中的人們?cè)谏鐣?huì)資本參與的基礎(chǔ)上，通過更大、更復(fù)雜的制度的建立，來解決較大的問題，成功的較小基本組織是較大組織建立的基礎(chǔ)。在良好的運(yùn)行效果、社會(huì)資本的積累、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和制度供給能力不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，組織規(guī)模會(huì)不斷壯大。
4.2用水戶協(xié)會(huì)內(nèi)部要有分層管理體制
在同一協(xié)會(huì)內(nèi)部，結(jié)合實(shí)際，根據(jù)斗渠、農(nóng)渠、毛渠等的水文邊界，建立不同層次的用水戶小組，對(duì)協(xié)會(huì)內(nèi)部進(jìn)行分層管理。原則是盡可能地使基層小組成員具有共同利益，便于內(nèi)部意見的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。
4.3用水戶享有參與協(xié)會(huì)規(guī)則制定與修改的充分自主權(quán)
由于歷史影響，協(xié)會(huì)成員之間往往有地緣和血緣關(guān)系，相互之間的依賴關(guān)系明確，而且正常情況下，這些關(guān)系將長(zhǎng)期保持不變，因此，他們?cè)谝?guī)則制定與實(shí)施中，不會(huì)只顧眼前利益，往往會(huì)有長(zhǎng)期衡量，而且他們對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r最為了解，所以制定的規(guī)則將會(huì)有很強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性。
4.4政府應(yīng)支持與保障用水戶協(xié)會(huì)的權(quán)利
國(guó)家針對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的財(cái)政支持應(yīng)落實(shí)到用水戶協(xié)會(huì)，防止中間截留與挪用。用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)有權(quán)進(jìn)行水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，有權(quán)進(jìn)行水費(fèi)的收取。國(guó)家對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的財(cái)政資金撥付應(yīng)盡量減少中間環(huán)節(jié)，直接交付協(xié)會(huì)。
協(xié)會(huì)內(nèi)部的規(guī)章制度應(yīng)由成員自行討論、制定，政府可以進(jìn)行指導(dǎo)，但嚴(yán)禁強(qiáng)行干預(yù)。協(xié)會(huì)成員設(shè)計(jì)和實(shí)施用水規(guī)則所付出的努力不會(huì)被外部權(quán)威所削弱或改變，關(guān)于用水規(guī)則的協(xié)商與調(diào)解才能起作用。
由于協(xié)會(huì)成員之間彼此熟知，他們會(huì)制定合適的灌溉制度和違規(guī)處罰制度，一般情況下，不需要不了解當(dāng)?shù)厍闆r的外界進(jìn)行干預(yù)。
5結(jié)語(yǔ)
用水戶協(xié)會(huì)是一種先進(jìn)的管理模式，通過讓用水戶自我參與管理， 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立的良性循環(huán)， 確保農(nóng)田水利工程效益的發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展，在世界各地已經(jīng)獲得了廣泛成功，在我國(guó)也取得了很大成效。盡管該模式在實(shí)際應(yīng)用中出現(xiàn)了一些問題，但通過精心調(diào)研，仔細(xì)梳理，相信它一定會(huì)產(chǎn)生更大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。
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