中國(guó)FTA戰(zhàn)略中的國(guó)際環(huán)境合作:現(xiàn)狀\問題與對(duì)策
[內(nèi)容提要]當(dāng)前，環(huán)境合作已經(jīng)成為FTA協(xié)定的重要內(nèi)容。中國(guó)現(xiàn)正面臨著嚴(yán)峻的貿(mào)易與環(huán)境壓力，應(yīng)該在FTA戰(zhàn)略實(shí)施中強(qiáng)化環(huán)境合作。進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)VIA戰(zhàn)略中的環(huán)境合作，需要從細(xì)化FTA的戰(zhàn)略規(guī)劃、加強(qiáng)FTA的環(huán)境評(píng)估、推動(dòng)貿(mào)易與環(huán)境法律協(xié)調(diào)、完善環(huán)境合作機(jī)制等方面制定相關(guān)政策，為中國(guó)FTA戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。 [關(guān)鍵詞]FTA戰(zhàn)略 環(huán)境合作 中圖分類號(hào)：F752?4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007－1369(2009)5－0096－06 改革開放以來，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易和利用外資規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，外向型經(jīng)濟(jì)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。然而，中國(guó)目前的貿(mào)易增長(zhǎng)方式在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也給資源環(huán)境帶來了巨大壓力。在傳統(tǒng)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以為繼的背景下，中國(guó)對(duì)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。其中最為重要的是，中國(guó)根據(jù)WTO“多哈回合”談判舉步維艱、全球區(qū)域主義盛行等外部形勢(shì)的新變化，于2007年開始實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)(Free Trade Agreement，F(xiàn)TA)戰(zhàn)略。 作為WTO最惠國(guó)待遇的一種例外(Plus)，F(xiàn)TA指的是一些國(guó)家和地區(qū)在多邊承諾基礎(chǔ)上，進(jìn)一步相互開放市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化，并以此將各參與方的利益緊密聯(lián)系起來。由于FTA涉及主權(quán)讓渡少、合作方式靈活，已成為目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中最主要的形式。世界各國(guó)紛紛利用FTA獲取新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不僅通過其中的貿(mào)易自由化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，而且還依托FTA框架開展環(huán)境合作，共同解決與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問題，追求經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。中國(guó)作為FTA建設(shè)的后來者，面臨著日益嚴(yán)峻的貿(mào)易與環(huán)境壓力，也正積極在FTA戰(zhàn)略實(shí)施過程中開展環(huán)境合作。中國(guó)在FTA戰(zhàn)略中開展環(huán)境合作的必要性 自由貿(mào)易協(xié)定消除成員間的貿(mào)易壁壘，直接促成貿(mào)易、生產(chǎn)和消費(fèi)增加，進(jìn)而對(duì)各成員資源使用和環(huán)境產(chǎn)生影響。從貨物貿(mào)易的角度來看，中國(guó)實(shí)施FTA戰(zhàn)略的環(huán)境影響主要包括進(jìn)口產(chǎn)品替代以及最終消費(fèi)產(chǎn)生的環(huán)境影響、出口產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中產(chǎn)生的環(huán)境影響以及貨物貿(mào)易運(yùn)輸產(chǎn)生的環(huán)境影響等。在總量上，中國(guó)出口貨物越多，可能產(chǎn)生的污染或其他環(huán)境問題就越多。而進(jìn)口越多的產(chǎn)品，至少在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，相當(dāng)于進(jìn)口環(huán)境質(zhì)量，減緩國(guó)內(nèi)的環(huán)境壓力。在結(jié)構(gòu)上，礦物燃料等一些初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響較大，出口越多，對(duì)于中國(guó)的環(huán)境壓力就越大，另外一些環(huán)境產(chǎn)品，在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)中對(duì)資源的消耗、環(huán)境的污染程度都比較低，擴(kuò)大此類產(chǎn)品的貿(mào)易份額有利于緩解中國(guó)的環(huán)境壓力。從服務(wù)貿(mào)易的角度來看，中國(guó)實(shí)施FTA戰(zhàn)略可能產(chǎn)生兩個(gè)方面的環(huán)境影響：其一，服務(wù)貿(mào)易在貿(mào)易總量中份額的擴(kuò)大，總體上有利于中國(guó)環(huán)境的改善；其次，服務(wù)貿(mào)易本身衍生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可能對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)過程產(chǎn)生作用而引發(fā)的環(huán)境影響，但具體影響需要對(duì)不同的行業(yè)或部門進(jìn)行具體分析。由此可見，中國(guó)FTA戰(zhàn)略的實(shí)施會(huì)對(duì)中國(guó)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。 但是由于環(huán)境問題自身具有很強(qiáng)的外部性，尤其與貿(mào)易問題交織在一起，更容易隨著貿(mào)易關(guān)系的發(fā)展由“一國(guó)的環(huán)境問題”演變?yōu)椤按蠹业沫h(huán)境問題”。因此，由FTA衍生的環(huán)境問題，需要FTA成員集體行動(dòng)、共同解決。在中國(guó)FTA戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，非常有必要與FTA伙伴開展環(huán)境合作。具體而言，在FTA戰(zhàn)略實(shí)施中開展環(huán)境合作對(duì)于中國(guó)而言具有以下重要意義： 第一，有助于中國(guó)解決自身的與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問題。長(zhǎng)期以來，中國(guó)以資源環(huán)境密集型產(chǎn)品出口為導(dǎo)向的、以量取勝的粗放型外貿(mào)增長(zhǎng)模式在中國(guó)對(duì)外貿(mào)易中占有很高的'比例，而這一外貿(mào)增長(zhǎng)模式成為中國(guó)目前粗放式的、不可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)方式的加速器，加劇了中國(guó)資源環(huán)境壓力，給中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)環(huán)保部“環(huán)境與貿(mào)易專家組”的測(cè)算，中國(guó)“十五”期間SO2污染物排放量中，如果忽略生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與貿(mào)易結(jié)構(gòu)的差異性，那么由于外貿(mào)拉動(dòng)SO2每年平均排放量約為150萬噸，即中國(guó)“十五”期間每年對(duì)外貿(mào)易造成的SO2逆差約為150萬噸，占中國(guó)每年SO2排放總量的近10％。如果考慮生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與貿(mào)易結(jié)構(gòu)的差異性，由于貿(mào)易增速遠(yuǎn)高于生產(chǎn)增速，由于外貿(mào)拉動(dòng)的SO2逆差將更大。面對(duì)如此嚴(yán)重的貿(mào)易與環(huán)境問題，中國(guó)亟需與貿(mào)易伙伴進(jìn)行協(xié)調(diào)，調(diào)整貿(mào)易結(jié)構(gòu)與方式，分享環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)先進(jìn)的環(huán)保理念、法律和法規(guī)。此外，有些發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視貿(mào)易對(duì)環(huán)境的影響，在FTA實(shí)施過程中會(huì)幫助其伙伴解決環(huán)境問題。中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家組建FTA，可以為中國(guó)環(huán)境保護(hù)爭(zhēng)取更多的建設(shè)資金。因此，在FTA戰(zhàn)略實(shí)施中開展環(huán)境合作，對(duì)于提高中國(guó)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的能力、解決自身環(huán)境問題具有重要意義。 第二，有助于提高中國(guó)FTA戰(zhàn)略的效果。近年來，越來越多的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定開始涉及環(huán)境問題。一些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在正文部分包括主要針對(duì)環(huán)境合作的環(huán)境條款，或在具體章節(jié)里分別涉及廣泛環(huán)境問題；一些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定包括環(huán)境副約；另有一些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定兼有兩者，既在協(xié)議正文部分涉及一般性環(huán)境問題，也在更翔實(shí)的環(huán)境副約中處理主要針對(duì)環(huán)境合作的具體問題；有部分區(qū)域貿(mào)易協(xié)定原先并無環(huán)境條款，后來又通過了環(huán)境協(xié)議作為補(bǔ)充�？梢哉f，環(huán)境問題已經(jīng)成為世界各國(guó)談判和簽署FTA協(xié)定必須考慮的問題。因此，如果不充分考慮與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問題，中國(guó)很難有效實(shí)施FTA戰(zhàn)略。 第三，有助于中國(guó)樹立良好的負(fù)責(zé)的大國(guó)形象。隨著中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)融合度不斷加深，中國(guó)已經(jīng)從諸多國(guó)際秩序的被動(dòng)適應(yīng)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘ōh(huán)境問題在內(nèi)的世界重大事務(wù)的主要參與者。美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均視中國(guó)為重要的利益相關(guān)方，開始在貿(mào)易、環(huán)境、地區(qū)安全等多個(gè)領(lǐng)域?qū)で笾袊?guó)的合作。與此同時(shí)，越來越多的國(guó)家開始關(guān)注中國(guó)，并以某些政策判斷中國(guó)的價(jià)值取向。由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，中國(guó)不僅自身面臨著越來越大的資源環(huán)境壓力，而且還給世界帶來了一定程度的憂慮。2005年6月世界著名的《自然》雜志刊登了一篇題為《全球化背景下的中國(guó)環(huán)境：中國(guó)與世界如何相互影響》的封面文章。文章指出，如果中國(guó)的消費(fèi)水平達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，人類對(duì)世界資源的消耗和對(duì)環(huán)境的影響將增加一倍。2009年7月，美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝在訪華時(shí)主動(dòng)向中方提到了碳關(guān)稅問題，表明中國(guó)貿(mào)易的未來發(fā)展將面臨更大的環(huán)境壓力。中國(guó)在FTA戰(zhàn)略中積極開展環(huán)境合作，可以清楚地表明中國(guó)重視環(huán)境保護(hù)、愿意和貿(mào)易伙伴共同解決環(huán)境問題的立場(chǎng)，展現(xiàn)出良好的負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。與此同時(shí)，中國(guó)以FTA這個(gè)最主要的國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式為平臺(tái)，與周邊鄰國(guó)開展環(huán)境合作，通過對(duì)話和交流，緩解摩擦、增信釋疑，確保在環(huán)境保護(hù)方面與周邊國(guó)家友好相處，實(shí)現(xiàn)“睦鄰、安鄰、富鄰”外交政策，將對(duì)提升中國(guó)的區(qū)域影響力發(fā)揮積
極作用。 中國(guó)FTA戰(zhàn)略中環(huán)境合作開展的現(xiàn)狀 從20世紀(jì)70年代開始，中國(guó)就已經(jīng)開始積極參與環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作。目前，中國(guó)已經(jīng)在全球多邊、地區(qū)多邊、雙邊等層次開展了卓有成效的環(huán)境保護(hù)合作。由于意識(shí)到環(huán)境合作在FTA建設(shè)中的重要地位，中國(guó)也在部分已簽署的FTA協(xié)議中，對(duì)環(huán)境合作問題進(jìn)行了約定。截至2009年5月，中國(guó)已與亞太貿(mào)易協(xié)定(Asia Pacific Trade Agreement)、東盟、智利、中國(guó)香港和澳門、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、秘魯?shù)冉?jīng)濟(jì)體簽署了8份自由貿(mào)易協(xié)定，正在與南部非洲關(guān)稅同盟、海灣合作委員會(huì)、澳大利亞、冰島、哥斯達(dá)尼加、挪威等經(jīng)濟(jì)體開展自由貿(mào)易區(qū)談判，并已開始對(duì)與印度、韓國(guó)等經(jīng)濟(jì)體建立FTA展開可行性研究。下表1對(duì)中國(guó)現(xiàn)已簽署的FTA協(xié)定中環(huán)境相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了整理，可依據(jù)此將中國(guó)在FTA戰(zhàn)略實(shí)施中開展環(huán)境合作的現(xiàn)狀歸納為以下幾個(gè)特點(diǎn)： 第一，環(huán)保意識(shí)不斷加深，中國(guó)對(duì)FTA戰(zhàn)略實(shí)施中環(huán)境合作的重視程度逐步增強(qiáng)。在FTA建設(shè)的早期階段，中國(guó)簽署的FTA協(xié)定主要涉及關(guān)稅和非關(guān)稅等內(nèi)容，較少甚至沒有涉及環(huán)境問題，例如與亞太貿(mào)易協(xié)定、中國(guó)香港和澳門等簽署的FTA協(xié)定。但是隨著中國(guó)對(duì)環(huán)境問題的不斷重視，開始在FTA協(xié)定的宗旨和目標(biāo)中探討環(huán)境問題，并約定在環(huán)境領(lǐng)域開展合作。例如在中國(guó)一智利FTA協(xié)定的前言部分，雙方就提及“認(rèn)識(shí)到執(zhí)行本協(xié)定是為了提高生活水平、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)、以保護(hù)和保持環(huán)境的方式促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”，反映雙方對(duì)于環(huán)境合作和可持續(xù)發(fā)展的重視。類似的約定還出現(xiàn)在中國(guó)一新西蘭FTA協(xié)定、中國(guó)一巴基斯坦FTA協(xié)定之中。在2008年簽署的中國(guó)一新加坡FTA中，雙方還約定將天津生態(tài)城建設(shè)成為可持續(xù)發(fā)展的典型，并以類似方式加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)和資源能源節(jié)約等領(lǐng)域的合作。 第二，F(xiàn)TA戰(zhàn)略實(shí)施中環(huán)境合作由刷邊走向全球。FTA是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的具體實(shí)踐形式，其涉及的合作主要在地理位置臨近的國(guó)家之間展開。由于地理毗鄰的國(guó)家通常共享生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境政策彼此影響，通常需要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中開展環(huán)境合作。因此即使在中國(guó)參與令球FTA進(jìn)程的早期，也在與東盟的FTA協(xié)定中提到要開展環(huán)境合作。但是隨著中國(guó)對(duì)于環(huán)境問題的日益重視，在FTA戰(zhàn)略實(shí)施過程中，也開始與地理非毗鄰國(guó)家開展環(huán)境合作。例如中國(guó)在與拉美國(guó)家秘魯?shù)腇TA協(xié)定中，就曾約定以“相互交流森林資源可持續(xù)利用相關(guān)的科學(xué)、技術(shù)、政策和法律；開展培訓(xùn)計(jì)劃、實(shí)習(xí)、專家交流和項(xiàng)目咨詢合作；在森林資源可持續(xù)利用和環(huán)境保護(hù)方面對(duì)締約雙方的公共機(jī)構(gòu)、組織提供建議和技術(shù)援助”等形式開展林業(yè)與環(huán)境保護(hù)合作。這些都標(biāo)志著小國(guó)FTA戰(zhàn)略中的環(huán)境合作由周邊走向了世界。 第三，F(xiàn)TA戰(zhàn)略實(shí)施中環(huán)境合作全方位展開，合作伙伴既包括發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括發(fā)展中國(guó)家。一般而言，環(huán)保理念與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在正相火關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家，在FTA協(xié)定談判中越重視環(huán)境問題。例如，美國(guó)、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家，簽署FTA協(xié)議之前，都會(huì)對(duì)協(xié)定的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估。在中國(guó)FTA建設(shè)的初級(jí)階段，只有在跟發(fā)達(dá)國(guó)家開展FTA談判時(shí)才可能遇到環(huán)境問題。中國(guó)甚至一度將此視為發(fā)達(dá)國(guó)家保留貿(mào)易壁壘的借口。而目前，中國(guó)已在FTA戰(zhàn)略實(shí)施中開展全方位的環(huán)境合作，合作對(duì)象包括新四蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括智利、秘魯、巴基斯坦等發(fā)展中國(guó)家。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異的FTA伙伴開展環(huán)境合作，不僅有利于中國(guó)從先進(jìn)國(guó)家借鑒環(huán)保理念、環(huán)境治理方法以及法律體系，也有利于中國(guó)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似的國(guó)家分享環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)環(huán)境問題方面的立場(chǎng)，并通過一定形式實(shí)現(xiàn)互利，促進(jìn)中國(guó)環(huán)境技術(shù)和產(chǎn)業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)。 中國(guó)FTA戰(zhàn)略中環(huán)境合作開展滯后的表現(xiàn)及原因 中國(guó)在FTA戰(zhàn)略中積極開展環(huán)境合作，有力地推動(dòng)了中國(guó)環(huán)保事業(yè)和環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作的發(fā)展。 但是作為FTA戰(zhàn)略實(shí)施的后來者，中國(guó)在利用FTA框架開展環(huán)境合作方面仍存在不足，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。第一，F(xiàn)TA協(xié)定中環(huán)境條款過于簡(jiǎn)單，不利于環(huán)境合作的切實(shí)開展。如上表1所示，在中國(guó)已簽署的FTA協(xié)定中，涉及環(huán)境合作方面的內(nèi)容非常簡(jiǎn)單，遠(yuǎn)不及協(xié)定中關(guān)稅、非關(guān)稅、原產(chǎn)地規(guī)則等內(nèi)容的詳細(xì)程度。大多數(shù)合作條款僅提及開展環(huán)境合作的基本意愿或者基本原則，未涉及具體合作內(nèi)容、方式，使得FTA框架下的環(huán)境合作難以真正開展，中國(guó)與FTA伙伴所追求的可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。第二，沒有明確環(huán)境合作的資金安排，不利于環(huán)境合作的有效開展。充足的資金支持是有效開展環(huán)境合作的基礎(chǔ)。一般而言，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定會(huì)對(duì)支持環(huán)境合作的資金做出簡(jiǎn)單安排，例如美國(guó)一智利自由貿(mào)易協(xié)定(UCFTA)就約定，由其下屬的環(huán)境事務(wù)委員會(huì)根據(jù)“各方立法以及可提供的資源”決定對(duì)環(huán)境合作能力建設(shè)項(xiàng)目給予金融支持。但是從中國(guó)現(xiàn)已簽署的FTA協(xié)議來看，基本上沒有涉及環(huán)境合作支持資金問題。缺乏資金支持，中國(guó)FTA框架下環(huán)境合作項(xiàng)目也無法有效開展。第三，缺乏制度化的環(huán)境合作機(jī)制，不利于環(huán)境合作的持續(xù)開展。目前，大多數(shù)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的環(huán)境合作均依據(jù)雙邊或多邊的行動(dòng)計(jì)劃、宣言、決議、諒解備忘錄等開展，原則上要求相關(guān)成員遵守。在制度建設(shè)方面主要依賴政府首腦會(huì)議、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等組織形式開展合作，有些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定還建立常設(shè)的環(huán)境合作機(jī)構(gòu)用于協(xié)調(diào)和約束各國(guó)的環(huán)境政策。例如在NAFTA中，就專門根據(jù)北美環(huán)境協(xié)定(North American Commission for Environmental Cooperation，NACEC)設(shè)有環(huán)境委員會(huì)，負(fù)責(zé)美、加、墨三國(guó)的環(huán)境問題研究、信息交流、立場(chǎng)協(xié)調(diào)或單純執(zhí)行特定的任務(wù)(如環(huán)境監(jiān)測(cè))。盡管這些環(huán)境合作機(jī)構(gòu)并不構(gòu)成對(duì)各成員的硬約束，但是其提供的基本制度構(gòu)架對(duì)于環(huán)境合作的開展也發(fā)揮著積極作用。相比較而言，中國(guó)現(xiàn)已簽署的FTA協(xié)議基本上沒有涉及環(huán)境合作的制度問題。顯然，制度化環(huán)境合作機(jī)制的缺失，將不利于中國(guó)在FTA框架下開展持久的環(huán)境合作。 之所以出現(xiàn)上述不足，主要有以下幾個(gè)方面的原因。第一，在FTA戰(zhàn)略制定和實(shí)施過程中，沒有將環(huán)境問題提升至戰(zhàn)略高度。中國(guó)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是為了應(yīng)對(duì)全球多邊貿(mào)易自由化停滯以及各國(guó)紛紛簽署FTA等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。FTA戰(zhàn)略的實(shí)施更多的是基于貿(mào)易方面的考量，并未從長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的角度審視貿(mào)易擴(kuò)大與環(huán)境沖突加劇等問題，因此在FTA戰(zhàn)略的制定和實(shí)施中沒有從戰(zhàn)略的角度對(duì)待環(huán)境問題。第二，現(xiàn)行的以商務(wù)部為主導(dǎo)的FTA談判和管理制度，難以保證環(huán)境合作能夠在FTA戰(zhàn)略中得到有效開展。中國(guó)FTA戰(zhàn)略的目標(biāo)在于獲得貿(mào)易擴(kuò)大、投資擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)收益，因此其具體實(shí)施均由國(guó)家商務(wù)部負(fù)責(zé)。事實(shí)上，在新地區(qū)主義時(shí)代，F(xiàn)TA的
內(nèi)涵早已超越貿(mào)易投資自由化的范疇，僅由政府部門中主管貿(mào)易和投資的商務(wù)部來主導(dǎo)和協(xié)調(diào)FTA事宜，已經(jīng)難以滿足貿(mào)易和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部通過自身國(guó)際合作渠道與他國(guó)開展環(huán)境合作，國(guó)家商務(wù)部通過FTA與貿(mào)易伙伴實(shí)現(xiàn)貿(mào)易投資上的互利共贏，但是無法有效推動(dòng)貿(mào)易合作與環(huán)境合作的有效整合。尤其在當(dāng)今中國(guó)貿(mào)易急速增長(zhǎng)、貿(mào)易與環(huán)境關(guān)系日益密切的背景下，這一制度安排可能是導(dǎo)致FTA戰(zhàn)略中環(huán)境合作開展滯后的主要原因。第三，缺乏解決貿(mào)易和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃和政策。由于戰(zhàn)略規(guī)劃以及制度設(shè)計(jì)上的原因，中國(guó)FTA政策框架更多的涉及了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易以及投資等問題，沒有對(duì)與環(huán)境有關(guān)的政策安排、資金支持等問題加以詳細(xì)規(guī)劃，使得環(huán)境合作在FTA戰(zhàn)略中難以得到有效開展。 進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)FTA戰(zhàn)略中環(huán)境合作的建議 目前，中國(guó)正在以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。十七大報(bào)告在將FTA戰(zhàn)略作為中國(guó)貿(mào)易增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)的同時(shí)，也對(duì)中國(guó)國(guó)際環(huán)境合作轉(zhuǎn)型提出了新要求，即以“相互幫助、協(xié)力推進(jìn)，共同呵護(hù)”為方針開展環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作。該“十二字”方針的提出，將環(huán)境保護(hù)提升至建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度，使環(huán)境保護(hù)作為基本國(guó)策真正進(jìn)入了中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)、主干線和大舞臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。鑒于中國(guó)FTA戰(zhàn)略環(huán)境合作重要意義及其開展中存在的不足，可以結(jié)合這“十二字”方針，在“以我為主”的基礎(chǔ)上，通過借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)FTA戰(zhàn)略中的環(huán)境合作。 第一，盡快制定中國(guó)FTA戰(zhàn)略的總體規(guī)劃，并設(shè)立一個(gè)能夠起主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理與FTA戰(zhàn)略實(shí)施有關(guān)的所有工作。迄今為止，中國(guó)FTA戰(zhàn)略實(shí)施仍處在一個(gè)“缺乏明確目標(biāo)、缺乏詳細(xì)步驟”的階段。今后需要立足于環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展，將環(huán)境合作和貿(mào)易發(fā)展同時(shí)納入FTA戰(zhàn)略目標(biāo)，并成立一個(gè)由國(guó)務(wù)院直接管理的部門，專門主管FTA戰(zhàn)略實(shí)施的所有事宜，包括協(xié)調(diào)商務(wù)部和環(huán)境保護(hù)部的國(guó)際合作渠道，依托FTA框架開展與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境合作。 第二，做好FTA的環(huán)境評(píng)估工作，加強(qiáng)與FTA伙伴進(jìn)行環(huán)境效應(yīng)評(píng)價(jià)合作。清楚把握FTA的環(huán)境影響，是在FTA框架下開展環(huán)境合作的前提。只有通過事前和事后的環(huán)境影響評(píng)估，才能明確優(yōu)先合作領(lǐng)域，有效開展環(huán)境合作。中國(guó)應(yīng)以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》為依據(jù)，建立FTA戰(zhàn)略環(huán)境影響的評(píng)價(jià)制度和指標(biāo)體系，與FTA伙伴合作，加強(qiáng)對(duì)已組建的或者擬組建的FTA的環(huán)境影響進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，并適時(shí)制定相關(guān)的環(huán)境政策和法規(guī)，不斷推進(jìn)中國(guó)FTA戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。 第三，推動(dòng)中國(guó)與FTA伙伴的法律協(xié)調(diào)。FTA協(xié)定具有國(guó)際法性質(zhì)，推動(dòng)法律協(xié)調(diào)是FTA環(huán)境合作的基礎(chǔ)。就中國(guó)目前的情況而言，深化FTA中的環(huán)境合作需要國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層次的法律協(xié)調(diào)。其一，要在國(guó)內(nèi)推動(dòng)貿(mào)易和環(huán)境法律的協(xié)調(diào)。美國(guó)最早在北美FTA協(xié)定中討論環(huán)境問題，它在處理FTA協(xié)定與環(huán)境問題上有豐富的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)在2002年的貿(mào)易法案中提出了貿(mào)易談判的總體目標(biāo)，即“應(yīng)確保貿(mào)易和環(huán)境政策相互支持，尋求一切國(guó)際合作，保護(hù)和維持環(huán)境，同時(shí)最大限度利用世界資源；同時(shí)利用貿(mào)易協(xié)定中的相關(guān)條款，確保協(xié)定的締約方不以削弱或減少環(huán)境和勞工保護(hù)來鼓勵(lì)貿(mào)易”，該法案還專門對(duì)環(huán)境問題設(shè)定了談判目標(biāo)，即“應(yīng)確保美國(guó)的貿(mào)易協(xié)定對(duì)象能有效地執(zhí)行其環(huán)境或勞動(dòng)法；通過促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展加強(qiáng)貿(mào)易伙伴保護(hù)環(huán)境的能力；為美國(guó)的環(huán)境技術(shù)、商品和服務(wù)尋求市場(chǎng)準(zhǔn)入；確保貿(mào)易伙伴的環(huán)境、健康或安全政策不會(huì)對(duì)美國(guó)的出口商帶來歧視和變相的貿(mào)易壁壘”。中國(guó)應(yīng)該借鑒美國(guó)的做法，在《對(duì)外貿(mào)易法》中設(shè)定環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境合作原則。其二，加強(qiáng)與FTA伙伴的法律協(xié)調(diào)。在FTA框架下，協(xié)調(diào)與貿(mào)易有關(guān)的法律，包括各種環(huán)境制度、標(biāo)準(zhǔn)等，大力推進(jìn)可持續(xù)生產(chǎn)與貿(mào)易，尤其要加強(qiáng)在利用外資方面的環(huán)境政策協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)為爭(zhēng)取外資而競(jìng)爭(zhēng)性下調(diào)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的情況�？梢钥紤]在FTA協(xié)定中明確約定：“FTA協(xié)定締約方不應(yīng)給予外國(guó)投資者比國(guó)內(nèi)投資者更多的中國(guó)FTA戰(zhàn)略中的國(guó)際環(huán)境合作:現(xiàn)狀\問題與對(duì)策環(huán)境優(yōu)惠待遇”。 第四，細(xì)化FTA協(xié)定中的環(huán)境條款或協(xié)議，建立有效的環(huán)境合作機(jī)制。不管利用環(huán)境條款，還是單獨(dú)的環(huán)境副約，F(xiàn)TA協(xié)定都應(yīng)該明確環(huán)境合作的機(jī)制，其中包括：其一，在FTA協(xié)定框架下設(shè)置由各成員共同賦權(quán)的超國(guó)家環(huán)境合作委員會(huì)，由其負(fù)責(zé)幫助各國(guó)協(xié)調(diào)環(huán)境政策，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，籌集環(huán)境保護(hù)基金，開發(fā)環(huán)境合作項(xiàng)目，開展環(huán)境保護(hù)教育與咨詢，促進(jìn)信息交流等。其二，明確合作方式。例如依托具體合作項(xiàng)目，在環(huán)境人力資源開發(fā)、技術(shù)交流等領(lǐng)域，以會(huì)議、培訓(xùn)等形式推動(dòng)能力建設(shè)。其三，明確環(huán)境合作資金。以單個(gè)環(huán)境合作項(xiàng)目為核算單位，制定合作項(xiàng)目的費(fèi)用分?jǐn)偙壤约肮芾磙k法，落實(shí)環(huán)境合作的各項(xiàng)內(nèi)容。其四，明確環(huán)境問題爭(zhēng)端解決機(jī)制。在FTA框架內(nèi)形成一個(gè)統(tǒng)一的爭(zhēng)端解決機(jī)制，處理包括環(huán)境合作爭(zhēng)端在內(nèi)的各種矛盾。可以考慮在FTA協(xié)定中設(shè)立爭(zhēng)端解決條款，建立獨(dú)立的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)受理、調(diào)查以及裁決中國(guó)與FTA伙伴相關(guān)矛盾和摩擦。 (責(zé)任編輯：張曉薇)
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