認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位《電子簽名法》亟待細(xì)化論文
九月二五日，介入《電子簽名法》起草、研討文秘站－您的專屬秘書！、制訂的多名專家表示，全國(guó)人大剛剛通過的《電子簽名法》只是1個(gè)開始，要使其更擁有可操作性，在明年四月一日《電子簽名法》正式施行前出臺(tái)以規(guī)范電子認(rèn)證服務(wù)為核心的施行細(xì)則是重中之重。
在九月二五日的名為“《電子簽名法》高檔培訓(xùn)班”上，幾近聚齊了《電子簽名法》相干人士，全國(guó)人大副委員長(zhǎng)蔣正華、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室副主任楊學(xué)山、信息產(chǎn)業(yè)部原黨組副書記、常務(wù)副部長(zhǎng)呂新奎等官員出席會(huì)議，全國(guó)人大法工委、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、國(guó)家商用密碼辦等各方面的電子簽名法的專家都從各自的角度論述了《電子簽名法》的意義以及影響。
預(yù)會(huì)的專家表示，作為法律，《電子簽名法》只是對(duì)于電子認(rèn)證服務(wù)管理做了框架性的規(guī)定。目前，國(guó)際上對(duì)于電子認(rèn)證服務(wù)的管理有“行業(yè)自律型”、“政府許可與行業(yè)自律相結(jié)合”、“政府主導(dǎo)型”�！峨娮雍灻ā访鞔_規(guī)定我國(guó)將采取“政府主導(dǎo)型”。同日，此次會(huì)議的主辦者電子商務(wù)協(xié)會(huì)公布了其起草的《電子認(rèn)證服務(wù)管理法子的建議（討論稿）》。但目前電子認(rèn)證服務(wù)管理具體主管部門尚不清楚。政府將如何對(duì)于國(guó)內(nèi)存在的七0多家電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)以及已經(jīng)發(fā)的上百萬張數(shù)字證書進(jìn)行安穩(wěn)過渡管理？如何規(guī)定電子認(rèn)證服務(wù)的法律責(zé)任？都是往后關(guān)注的焦點(diǎn)所在。
認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理3種模式
中國(guó)金融認(rèn)證中心總經(jīng)理李曉峰給記者描繪了在電子簽紳士程中認(rèn)證機(jī)構(gòu)（CA）的作用。在網(wǎng)絡(luò)上，為了完成交易，交易雙方的身份必需通過第3方患上到確認(rèn)，電子商務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)由此發(fā)生。CA至關(guān)于1個(gè)權(quán)威可托的中間人，它的職責(zé)是核實(shí)使用者的身份，負(fù)責(zé)電子證書的發(fā)放管理，及時(shí)公布無效的證書。如果CA機(jī)構(gòu)不安全，或者者發(fā)放的證書不具備權(quán)威性、公正性以及可托賴性，那末網(wǎng)上交易的可托性就無從談起。
據(jù)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委經(jīng)濟(jì)法案室處長(zhǎng)鐘真真說，鑒于認(rèn)證機(jī)構(gòu)的首要作用，法律委在1審議《電子簽名法》時(shí)，良多專家提出把認(rèn)證機(jī)構(gòu)單列1章，認(rèn)為目前對(duì)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)的規(guī)范很薄弱�！敖窈箅娮由虅�(wù)能否很好的發(fā)展，認(rèn)證機(jī)構(gòu)是1個(gè)瓶頸�！�
在電子簽名法出臺(tái)以前，國(guó)內(nèi)已經(jīng)經(jīng)有了七0多家的電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)及已經(jīng)發(fā)出去上百萬數(shù)字證書，這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)有行業(yè)的、區(qū)域的，也有完整市場(chǎng)化的；數(shù)字證書包含發(fā)給企業(yè)、個(gè)人以及發(fā)給服務(wù)器的。電子簽名法出臺(tái)后，如何對(duì)于待這些“既成事實(shí)”？如何規(guī)范以及管理現(xiàn)有的七0多家認(rèn)證機(jī)構(gòu)？是不是應(yīng)當(dāng)抬高電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的門坎？在《電子簽名法》中都沒有具體的解決方案。
全國(guó)人大法工委經(jīng)濟(jì)法室處長(zhǎng)劉左軍介紹，對(duì)于電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理，在審議進(jìn)程之中有兩種意見，1是依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，施展市場(chǎng)引導(dǎo)以及行業(yè)自律，依托市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促使認(rèn)證機(jī)構(gòu)提高認(rèn)證服務(wù)質(zhì)量以及信用，政府不應(yīng)過量的參與；第2種意見是為了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理瓜葛到整個(gè)電子交易的公正性以及安全性，如果政府無論的話，會(huì)出亂子，應(yīng)加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用。
劉左軍說，審議時(shí)鉆研了國(guó)外的情況，大概分為3種模式，1是強(qiáng)制性許可軌制。如韓國(guó)、日本、德國(guó)、馬來西亞和我國(guó)臺(tái)灣以及我國(guó)香港。這些國(guó)家以及地區(qū)對(duì)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)的許可做出了規(guī)定，認(rèn)證機(jī)構(gòu)必需通過了許可才能展開業(yè)務(wù)。第2類是非強(qiáng)制性的許可制。經(jīng)政府認(rèn)證的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，政府會(huì)給良多的優(yōu)惠。如果不經(jīng)由認(rèn)證，沒有優(yōu)惠益處，但仍可以運(yùn)營(yíng)。如：奧地利、新加坡。第3種方式是對(duì)于完整依托市場(chǎng)調(diào)理，通過行業(yè)自律予以規(guī)范。如美國(guó)。
劉左軍解釋說，中國(guó)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)主要靠市場(chǎng)引導(dǎo)行業(yè)自律不太具備。最后《電子簽名法》規(guī)定了采取強(qiáng)制性許可軌制，并對(duì)于電子認(rèn)證服務(wù)應(yīng)該具備的前提做出了規(guī)定。
同時(shí)，專家們認(rèn)為，《電子簽名法》僅僅是對(duì)于電子認(rèn)證僅僅是框架型的歸省�！拔覈�(guó)電子認(rèn)證業(yè)務(wù)還處于發(fā)展起步階段，政府部門如何就認(rèn)證機(jī)構(gòu)施行有效的監(jiān)管還需要在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。如果現(xiàn)在在法律上都規(guī)定患上很清楚很具體，暫時(shí)還做不到，由于沒有經(jīng)驗(yàn)，也沒有可行的做法�！� 劉左軍說。
如何監(jiān)管“認(rèn)證機(jī)構(gòu)”？
在法律的審議進(jìn)程中，有委員提出，“光許可，許可進(jìn)來后如果不履行日常的監(jiān)督，認(rèn)證機(jī)構(gòu)有背法行動(dòng)怎樣辦？應(yīng)該對(duì)于其進(jìn)行監(jiān)督并追究法律責(zé)任�！�
據(jù)介紹，針對(duì)于此意見，《電子簽名法》第二五條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門按照本法制訂電子認(rèn)證服務(wù)業(yè)的具體管理法子，對(duì)于電子認(rèn)證服務(wù)提供者依法施行監(jiān)督管理�！边@條規(guī)定其實(shí)是把監(jiān)督管理授權(quán)給了信息產(chǎn)業(yè)部。在九月二五日的會(huì)議上，電子商務(wù)協(xié)會(huì)公布了其起草的《電子認(rèn)證服務(wù)管理法子的建議（討論稿）》。然而，具體由信息產(chǎn)業(yè)哪一個(gè)部門來管理認(rèn)證機(jī)構(gòu)，目前還不清楚。
“電子簽名法中盡管對(duì)于第3方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入前提做了請(qǐng)求，然而實(shí)踐中還需要相干的1些法規(guī)以及具體的施行細(xì)則，包含對(duì)于CA的準(zhǔn)入以及具體辦法，CA的管理評(píng)級(jí)審計(jì)等�！� 中國(guó)金融認(rèn)證中心（CFCA）總經(jīng)理李曉峰說。
而此外1家較大的認(rèn)證中心的天威誠(chéng)信公司執(zhí)行總裁張昌利認(rèn)為，在簽名法沒有出臺(tái)前，認(rèn)證中心在運(yùn)行進(jìn)程中，信息產(chǎn)業(yè)部、公安部等都依據(jù)每一個(gè)部門本身的管理責(zé)任管理規(guī)模對(duì)于CA中心有過相應(yīng)的管理。“但在新的法律環(huán)境下怎樣辦？咱們巴望主管部門能夠盡快出臺(tái)1些可操作的細(xì)致的管理辦法，樹立1個(gè)公平公正的市場(chǎng)服務(wù)秩序以及有效的監(jiān)督。咱們將依照新的管理辦法進(jìn)行從新的資質(zhì)申請(qǐng)。”
國(guó)內(nèi)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)從經(jīng)營(yíng)的規(guī)模來分為兩種，行業(yè)性以及地域性；按運(yùn)營(yíng)模式分商業(yè)性（如天威誠(chéng)信）以及非商業(yè)性（即縫合以及企業(yè)或者者行業(yè)以及處所政府共建）。據(jù)介紹，目前電子商務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)存在的主要問題：1建設(shè)過熱，有必定的盲目性，造成重復(fù)建設(shè)以及資源揮霍；2是對(duì)于電子商務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的作用認(rèn)識(shí)不足；3是低估認(rèn)證機(jī)構(gòu)運(yùn)行的難度，缺少必要的規(guī)章軌制；4是認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)于本身的安全性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)于承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足；5是法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范亟待健全。
在電子商務(wù)協(xié)會(huì)起草的《電子認(rèn)證服務(wù)管理法子的建議（討論稿）》中，分別從認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、義務(wù)以及電子認(rèn)證證書、電子簽名人的義務(wù)等方方面面作了具體的描寫。但目前這個(gè)討論稿僅僅停留在電子商務(wù)協(xié)會(huì)。目前尚不知道信息產(chǎn)業(yè)部具體哪一個(gè)部門會(huì)接收。
附文：各國(guó)對(duì)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理
馬來西亞：數(shù)字簽名法采取了以公共密鑰技術(shù)為基礎(chǔ)并配套樹立認(rèn)證機(jī)制的技術(shù)模式。該法用大量篇幅對(duì)于認(rèn)證市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理由馬來西亞政府部長(zhǎng)任命的官員或者人士來負(fù)責(zé)，該法將其稱為監(jiān)控人。監(jiān)控人可以依據(jù)工作的需要在部長(zhǎng)的許可下組織自己的監(jiān)控工作機(jī)構(gòu)。該法還規(guī)定應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律成立全國(guó)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體的認(rèn)證工作。該法同時(shí)對(duì)于認(rèn)證工作進(jìn)行了極其詳細(xì)的規(guī)定，包含許可證的申請(qǐng)手續(xù)，生效與謝絕、吊銷、遺失、有限期延長(zhǎng)、拋卻等問題。
德國(guó)：數(shù)字簽名法則明確規(guī)定，驗(yàn)證服務(wù)營(yíng)業(yè)無須批準(zhǔn)，只要到達(dá)必定的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，便可以經(jīng)營(yíng)該業(yè)務(wù)。政府其實(shí)不組建或者授權(quán)安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)，有能力的組織均可以進(jìn)入安全認(rèn)證市場(chǎng)。
新加坡：《電子交易法》中反應(yīng)出，政府其實(shí)不組建或者授權(quán)安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)，有能力的組織均可以進(jìn)入安全認(rèn)證的市場(chǎng)（新加坡境外的安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)要進(jìn)入其市場(chǎng)則必需經(jīng)新加坡政府管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)），憑仗自己的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力樹立信譽(yù)。然而，新加坡在安全認(rèn)證市場(chǎng)管理方面仍是無比嚴(yán)格的。首先，《電子交易法》規(guī)定，政府任命1個(gè)安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)許可、證明、管理以及監(jiān)督安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)的流動(dòng)。其2，“電子商務(wù)法”規(guī)定了所有從事安全認(rèn)證業(yè)務(wù)（例如簽發(fā)電子憑證）的機(jī)構(gòu)都必需遵循的統(tǒng)1標(biāo)準(zhǔn)。其3，安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以自愿向管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)S可，盡管管理機(jī)構(gòu)的許可其實(shí)不陰礙安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)，然而患上到許可的安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以享受某種“優(yōu)惠”，特別是可以享受法律規(guī)定的責(zé)任限制。
歐盟：于九九年末制訂的《歐盟電子簽名統(tǒng)1框架指令》結(jié)構(gòu)緊湊，由一五個(gè)條款以及四個(gè)附件組成，主要用于指點(diǎn)以及調(diào)和歐盟各國(guó)的電子簽名立法。其中比較有特點(diǎn)的主要的4個(gè)方面：電子認(rèn)證服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、電子認(rèn)證服務(wù)管理的國(guó)際調(diào)和、認(rèn)證中的數(shù)據(jù)維護(hù)、電子認(rèn)證書內(nèi)容的規(guī)范。電子商務(wù)的本色抉擇了與電子商務(wù)相干的服務(wù)必然逐漸浮現(xiàn)國(guó)際化的趨勢(shì)，電子認(rèn)證服務(wù)也絕不例外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，電子認(rèn)證在國(guó)際規(guī)模內(nèi)的統(tǒng)1以及標(biāo)準(zhǔn)化是必然的趨勢(shì)，在這1進(jìn)程中，會(huì)發(fā)生不斷的調(diào)和、相互滲入、交叉認(rèn)證、競(jìng)爭(zhēng)以及吞并，這是電子商務(wù)本身的請(qǐng)求，也是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的請(qǐng)求以及結(jié)果。所以，歐盟的電子簽名統(tǒng)1框架指令在這方面堪稱眼光弘遠(yuǎn)，分別在其第3條以及第7條中，對(duì)于電子認(rèn)證服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、電子認(rèn)證服務(wù)管理的國(guó)際調(diào)和進(jìn)行了規(guī)定。其第3條第1款明確規(guī)定"成員國(guó)不患上為證書服務(wù)規(guī)定任何事前授權(quán)。"另外，該條其他款還規(guī)定了認(rèn)證服務(wù)管理的客觀透明、適量以及非輕視的'原則。以另外一個(gè)方面，該條第7款也明確指出"成員國(guó)可以對(duì)于電子簽名在公用部門的使用而附加1些可能的附屬請(qǐng)求，這些請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)是合格、透明、客觀以及非輕視的"。而其第七條第1款則明確規(guī)定：“成員國(guó)應(yīng)保證在第3國(guó)設(shè)立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)配發(fā)的資歷證書能以及在同盟內(nèi)設(shè)立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)配發(fā)的證書1樣在法律上被承認(rèn)，如果：（A）該認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)行了在規(guī)定項(xiàng)下的請(qǐng)求并經(jīng)設(shè)立在成員國(guó)境內(nèi)的非官方認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證；（B）認(rèn)證機(jī)構(gòu)在同盟內(nèi)設(shè)立并實(shí)行了本指令項(xiàng)下的請(qǐng)求對(duì)于證書進(jìn)行擔(dān)保；（C）該證書可認(rèn)證機(jī)構(gòu)依據(jù)同盟與第3國(guó)或者國(guó)際組織的雙邊或者多邊協(xié)定而患上到承認(rèn)�！被谶@樣的準(zhǔn)則，就能夠基本上確保國(guó)際間認(rèn)證服務(wù)的互相認(rèn)可，從而為電子商務(wù)的國(guó)際化鋪就通途，應(yīng)當(dāng)說，這些基本原則以及技術(shù)處理應(yīng)在世界規(guī)模內(nèi)患上到推行。我國(guó)的電子簽字法中對(duì)于國(guó)際間的電子簽字證書的認(rèn)證方面觸及不多，只是明確了有關(guān)原則。歐盟的經(jīng)驗(yàn)一定會(huì)在這1方面發(fā)生踴躍的影響。
日本：二000年制訂的《電子簽名與認(rèn)證服務(wù)法》主要的篇幅都用于規(guī)范認(rèn)證服務(wù)，這1點(diǎn)與歐盟的電子簽名統(tǒng)1框架指令10分相似。在其第2章、第3章以及第4章中，以指定認(rèn)證服務(wù)的許可，境外指定認(rèn)證服務(wù)的許可、指定調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查、調(diào)查機(jī)構(gòu)的成立批準(zhǔn)等幾個(gè)方面對(duì)于認(rèn)證服務(wù)進(jìn)行了全面細(xì)致的規(guī)定，其中，對(duì)于于認(rèn)證服務(wù)的許可、境外認(rèn)證服務(wù)的許可，與歐盟不同的是，日本采取了須經(jīng)官方許可的做法，并且對(duì)于許可的前提、不予許可的情景、許可資歷的續(xù)殿、繼承。變更、中斷等都做了嚴(yán)格的規(guī)定，為了保證相干機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，該法中還明確了指定調(diào)查機(jī)構(gòu)的權(quán)力與義務(wù)，構(gòu)成了1個(gè)頗有特點(diǎn)的監(jiān)管模式。
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